戶籍制度改革需堅持六個原則

戶籍制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。加快推進這項改革，需要堅持六個原則。

因城而異。當(dāng)前，我國有2億多農(nóng)民工實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移，但還沒有實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。有序推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，應(yīng)實行差別化落戶政策，因地制宜、區(qū)別對待。城市規(guī)模不可無限制擴張，城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力，就會給城市資源和環(huán)境帶來巨大壓力，導(dǎo)致城市病;人口過度分散，“村村點火、戶戶冒煙”式城鎮(zhèn)發(fā)展格局，不利于城鎮(zhèn)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮和集聚經(jīng)濟的形成，會造成效率損失。農(nóng)民工市民化需要針對不同城鎮(zhèn)規(guī)模，實行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮(zhèn)實行不同的戶籍變動標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享受等的市民待遇。構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補，避免人口大量涌入特大城市，形成人口膨脹，誘發(fā)城市病。推動中小城市提高產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)水和公共服務(wù)供給能力，增強人口集聚功能，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和落戶。均衡區(qū)域資源配置，讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。

因群而異。進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括多種類型，需要區(qū)別對待。應(yīng)促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。一部分長期留在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，尤其是私營企業(yè)主和技能型農(nóng)民工，他們收入穩(wěn)定，適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。可以優(yōu)先把這部分有穩(wěn)定職業(yè)和勞動關(guān)系、長期舉家工作生活在城鎮(zhèn)并基本融入城鎮(zhèn)的“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，使其獲得歸屬感。在特大城市，應(yīng)設(shè)立經(jīng)濟導(dǎo)向、人口素質(zhì)導(dǎo)向、社會規(guī)范導(dǎo)向三位一體的積分條件，讓那些有知識、有本領(lǐng)、有才能、有經(jīng)濟實力，在城市發(fā)展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮(zhèn)職業(yè)經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先落戶。中西部地區(qū)各級政府應(yīng)因勢利導(dǎo)，在合理承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，為外出勞動力回歸創(chuàng)業(yè)和就業(yè)營造良好環(huán)境，推進農(nóng)民工就城鎮(zhèn)化，減少人口大量異地轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的“留守兒童、留守婦女、留守老人”現(xiàn)象。

存量優(yōu)先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則。目前，我國有2億多進城農(nóng)民工，連同其家屬，涉及幾億人口，按照人均10萬元的市民化成本計算，全部農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的成本高達幾十萬億元。因此，必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應(yīng)積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，充分考慮能力和可能，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。可考慮到2020年，在現(xiàn)有進城人口中優(yōu)先解決1億常住轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題。在特大城市，通過合理的積分入戶制度，不僅能夠優(yōu)先把“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，而且能夠引導(dǎo)職業(yè)不穩(wěn)定的流動人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應(yīng)通過提供基本公共服務(wù)保障農(nóng)民工基本生存和發(fā)展，并提供職業(yè)培訓(xùn)以提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)意識，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還應(yīng)加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進城農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)，實現(xiàn)市民夢、創(chuàng)業(yè)夢、安居夢“三大夢想”。

自愿選擇。尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。農(nóng)村戶籍上附著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、各種涉農(nóng)補貼等較多經(jīng)濟利益，特別是隨著土地制度改革，土地流轉(zhuǎn)將給農(nóng)民帶來更多收入，使農(nóng)村戶籍的含金量更高，因而多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)村戶籍。一項調(diào)查表明，有八成進城農(nóng)民工不愿放棄承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。對于愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務(wù)相對有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房價也讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“望房興嘆”。這樣，就會有相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿或不能落戶城鎮(zhèn)。對不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不能強迫，而應(yīng)通過人口管理制度改革與創(chuàng)新，建立居住證制度，保障其合法權(quán)益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務(wù)的合法憑證。此外，還應(yīng)把戶籍制度改革與推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，降低人口大規(guī)模異地轉(zhuǎn)移帶來的社會成本。

基本公共服務(wù)全覆蓋。對于不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，改變過去城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)主要面向戶籍人口的局面。基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、旨在保障全體居民生存和發(fā)展基本需要的公共服務(wù)，主要包括子女義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、保障性住房等內(nèi)容。我國城鎮(zhèn)存在大量流動人口，對基本公共服務(wù)全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，基本公共服務(wù)全覆蓋是推進以人的新型城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。通過人口管理制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新，推動基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要途徑之一。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在地域不衡性。轉(zhuǎn)移人口過度集中地區(qū)往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務(wù)需求，迫切需要中央政府建立與市民化公共服務(wù)掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央政府與地方政府分擔(dān)市民化改革成本的體制機制，增強城鎮(zhèn)提供基本公共服務(wù)的動力和財力，推動基本公共服務(wù)從廣度和深度上向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。

保障轉(zhuǎn)移人口權(quán)益。在城鎮(zhèn)化進程中，必須在推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的同時，維護好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。土地財產(chǎn)權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法權(quán)利，不能隨意剝奪。對于農(nóng)民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農(nóng)民工的工作和收入不穩(wěn)定，土地是最后的依靠。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法自愿有償原則，保證農(nóng)民享有土地是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)和土地流轉(zhuǎn)形式的選擇權(quán)，維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。同時，應(yīng)提高農(nóng)民工的土地財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地資源利用效率;賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

黑龍江省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革工作的通知

各市(地)、縣(市)人民政府(行署)，省政府各直屬單位：

為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)精神，積極推進我省新型城鎮(zhèn)化進程，現(xiàn)就進一步推進戶籍制度改革工作通知如下：

一、進一步調(diào)整戶口遷移政策

我省自2009年起人口呈逐年遞減趨勢。按照國發(fā)〔2014〕25號文件要求，綜合考慮我省各市(地)市區(qū)戶籍人口數(shù)量及綜合承載能力，對我省戶口遷移政策調(diào)整如下：

(一)全面放開牡丹江市等9個城市的落戶限制。牡丹江市、佳木斯市、雞西市、鶴崗市、雙鴨山市、伊春市、七臺河市、綏化市、黑河市9個市的市區(qū)戶籍人口均在100萬人以下，城市綜合承載能力目前基本沒有壓力，且人口逐年遞減。因此，全面放開落戶限制的條件已經(jīng)具備。在城市合法穩(wěn)定就業(yè)(簽訂半年以上勞動合同)且有合法穩(wěn)定住所(含租賃，在同一地址租住半年以上)，參加城鎮(zhèn)社會保險滿1年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ�戶口�?/p>

(二)合理確定大慶市、齊齊哈爾市落戶條件。大慶市和齊齊哈爾市2個市的市區(qū)戶籍人口均在140萬人左右，城市綜合承載能力壓力較小，可適度放寬落戶條件，促進人員有序流入。在城市合法穩(wěn)定就業(yè)(簽訂1年以上勞動合同)且有合法穩(wěn)定住所(含租賃，在同一地址租住2年以上)，參加城鎮(zhèn)社會保險滿2年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ�戶口�?/p>

(三)哈爾濱市實行“雙軌制”落戶政策。按照國發(fā)〔2014〕25號文件精神，市區(qū)戶籍人口超過500萬人的，屬特大城市，應(yīng)嚴(yán)格控制人口規(guī)模。目前，哈爾濱市城區(qū)總?cè)丝谝堰_480萬人，四個主城區(qū)人口達350萬人，綜合承載能力壓力相對較大，需要適當(dāng)控制;非主城區(qū)人口相對較少，可適當(dāng)放寬落戶條件。同時，積極建立和完善積分落戶制度。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公公正的原則，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限、為經(jīng)濟發(fā)展所做貢獻等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分，使達到規(guī)定分值的外來務(wù)工人員及共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在城區(qū)申請登記常住戶口。

二、進一步創(chuàng)新人口管理

(一)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。從11月1日起，全省取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，群眾可自愿到公安派出所更換居民戶口簿。同時，對教育、衛(wèi)生計生、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域現(xiàn)有各種與戶口性質(zhì)掛鉤的政策進行一次全面清理，除國家明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)外，取消按戶口性質(zhì)設(shè)置的差別化標(biāo)準(zhǔn)，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)有政策逐步與戶口性質(zhì)脫鉤。凡條件成熟的，應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)政策，暫時不具備條件的，應(yīng)研究制定分步實施的辦法，提出完全脫鉤的時間表。通過新政策與戶口性質(zhì)不再掛鉤、舊政策逐步脫鉤，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務(wù)制度。

(二)進一步建立和完善居住證制度。公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市、縣級市、縣人民政府駐地鎮(zhèn)(包括林場、農(nóng)場)居住半年以上的，可在居住地申請居住證。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏�人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。各地可根據(jù)本地實際，以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，出臺相應(yīng)政策，使居住證持有人逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏�人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，并綜合考慮與居住證持有人共同居住生活的子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等因素，確定他們能否獲得在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍，按照責(zé)權(quán)對等的原則，居住證持有人應(yīng)當(dāng)履行服兵役和參加民兵組織等國家和地方規(guī)定的公民義務(wù)。

(三)健全人口信息管理制度。健全和完善實有人口登記制度，全面、準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等情況。建設(shè)和完善覆蓋全省人口、以公民身份號碼為唯一標(biāo)識、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的人口基礎(chǔ)信息庫，分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務(wù)和管理提供有效支撐。

三、切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益

(一)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財產(chǎn)權(quán)利。進城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，可以在尊重農(nóng)民意愿的前提下開展試點。現(xiàn)階段，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進城落戶的條件。各地要按照國家相關(guān)政策，結(jié)合本地實際，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證工作，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作，探索集體經(jīng)濟組織成員資格認定和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，保護成員集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

(二)擴大基本公共服務(wù)覆蓋面。一是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女等享有受教育的權(quán)利。將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費和普惠性學(xué)前教育政策以及接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實施辦法。二是完善就業(yè)、失業(yè)登記管理制度，面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面提供政府補貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持力度，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)。三是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)體系，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四是把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系，完善并落實醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。五是按照國家統(tǒng)一部署，逐步提高統(tǒng)籌層次，實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，促進基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。六是完善以低保制度的社會救助體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展。七是把進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。

(三)加強基本公共服務(wù)財力保障。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。完善促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財力。

四、切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)

進一步推進戶籍制度改革是國家推進農(nóng)業(yè)人口有序合理轉(zhuǎn)移的重大舉措，是加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效途徑和重要載體。各地、各有關(guān)部門要充分認識戶籍制度改革工作的重大意義，深刻把握城鎮(zhèn)化進程的客觀規(guī)律，進一步統(tǒng)一，加強領(lǐng)導(dǎo)，周密部署，敢于擔(dān)當(dāng)，按照走新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，切實落實戶籍制度改革的各項政策措施，防止急于求成、運動式推進。目前，公安部、國家發(fā)展改革委、教育部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)生計生委、國務(wù)院法制辦等部門正按照職能分工，抓緊制定教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面國家層面的配套改革政策，完善法律法規(guī)，落實經(jīng)費保障。各地、各有關(guān)部門要根據(jù)本通知精神，統(tǒng)籌兼顧，因地制宜，依據(jù)國家和我省相關(guān)政策，抓緊出臺本地、本部門具體可操作的戶籍制度改革政策及配套措施，并及時向社會公布，加強社會監(jiān)督。