國務(wù)院大部制改革方案

10日披露的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革即將啟動，國務(wù)院組成部門將減少至25個。

這次改革，將充分利用各方面有利條件，堅定推進(jìn)一些重點領(lǐng)域的機構(gòu)調(diào)整;同時要充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢和各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，保持國務(wù)院機構(gòu)總體相對穩(wěn)定。對有些長期存在、社會高度關(guān)注的問題，通過職能調(diào)整解決，或適時通過必要的機構(gòu)調(diào)整解決。

改革的重點是，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。具體內(nèi)容是：

??實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部;組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé);組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé);不再保留鐵道部。

??組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。將國家人口和計劃生育委員會的研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會;國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會管理;不再保留衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會。

??組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān);不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全委員會辦公室。

??組建國家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。

??重新組建國家海洋局。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo);設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)。

??重新組建國家能源局。將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理;不再保留國家電力監(jiān)管委員會。

這次改革，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。

國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案經(jīng)十二屆全國人大一次會議審議通過后，國務(wù)院將對改革實施作出部署，建立工作機制，制定配套措施，排出時間表，逐項抓好落實。抓緊完成新組建部門的“三定”工作，綜合設(shè)置部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

據(jù)了解，改革開放以來，國務(wù)院已進(jìn)行過六輪機構(gòu)改革。

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全力推進(jìn)檢察院大部制改革

海南是全國第一批司法體制改革試點省份之一,我們在中政委、高檢院和海南省委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下,結(jié)合自身實際,從人員分類管理和選任入額檢察官入手,在推進(jìn)員額制、責(zé)任制、檢察官職業(yè)保障、單獨職務(wù)序列等改革的同時,積極推進(jìn)基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。改革后,全省各基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量由均14.7個減為7.8個,內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)減少了47%,取得顯著成效。

充分認(rèn)識開展基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的必要性和緊迫性

開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革,是健全檢察權(quán)運行機制的必然要求。黨的十八屆三中、四中全會明確提出,要健全司法權(quán)力運行機制。內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)運行的基本載體和組織保障,其設(shè)置是否合理,直接關(guān)系到檢察權(quán)運行的效率和效果。長期以來,檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置過多,檢察職權(quán)被過度細(xì)分,具有相同屬性的檢察職權(quán)被配置到不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu),導(dǎo)致工作重復(fù)或相互推諉的情況時有發(fā)生,影響了檢察職能的充分發(fā)揮。

開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革,是優(yōu)化檢力資源配置的必然要求。以海南基層院為例,全省22個基層院共有324個內(nèi)設(shè)機構(gòu),其中1個人或2個人的科室有87個,占內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)的26.9%。過多的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置,分散了有效的辦案資源,造成了官多兵少、一線辦案骨干缺乏等問題,在一些案件量大的基層院還可能加劇案多人少矛盾。

開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合,是實現(xiàn)改革協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。司法體制改革是一項系統(tǒng)工程,必須協(xié)同推進(jìn),才能取得最佳效果。員額制、責(zé)任制等改革的順利推進(jìn),使得檢察官成為有職有權(quán)的辦案主體,檢察機關(guān)辦案的責(zé)任主體由業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察官,原來設(shè)置的部門逐步喪失了存在的基礎(chǔ),對檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)進(jìn)行調(diào)整成為必然。在這種情況下,如果只搞員額制、不整合內(nèi)設(shè)機構(gòu),業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在進(jìn)入員額之后,還要審批審核案件或者承擔(dān)行政管理職責(zé),檢察官的主體作用就體現(xiàn)不出來,責(zé)任制也難以落實。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和檢察工作規(guī)律,穩(wěn)妥推進(jìn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

緊緊依靠省委的堅強領(lǐng)導(dǎo)推動改革。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革涉及現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置、人員安排、職級待遇等問題,直接觸及一批中層干部的切身利益,推進(jìn)難度大,如有不慎,勢必影響隊伍穩(wěn)定。在改革之初,有的領(lǐng)導(dǎo)干部對推進(jìn)這項工作有畏難情緒,認(rèn)為四項改革任務(wù)已經(jīng)很艱巨了,再整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)有些力不從心。對此,省委態(tài)度非常明確,在《海南省司法體制改革試點方案》中提出,要科學(xué)設(shè)置法院、檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),充實一線辦案力量。省委六屆七次全會要求逐一逐項落實中央批準(zhǔn)的《海南省司法體制改革試點方案》,八次全會將司法體制改革作為全省四大重大改革之一予以重點推進(jìn),九次全會將穩(wěn)妥推進(jìn)基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等司法體制改革任務(wù)納入全省“十三五”規(guī)劃。省委書記羅保銘也反復(fù)強調(diào),要以釘釘子的精神將司法體制改革任務(wù)一抓到底,抓出實效。省司改領(lǐng)導(dǎo)小組充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動作用,各成員單位積極主動、密切配合,形成了全省支持、配合、推動司改的濃厚氛圍。省委抓好司法體制改革的堅定決心和省司改領(lǐng)導(dǎo)小組的有力推動,進(jìn)一步增強了我們推進(jìn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的信心,成為抓好改革的強大動力。

堅持將內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革與其他改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。1月,海南省檢察院在5個基層院開展檢察官辦案責(zé)任制改革試點之時,就在這5個院同步進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合。4月,全省三級檢察院同步推開員額制改革,選出了796名檢察官,占政法編制總數(shù)的31.9%。6月,全省檢察機關(guān)全面鋪開司法責(zé)任制改革,把選出來的檢察官全部放在辦案一線。在全面推開這些改革的同時,我們在全省各基層院同步開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革,各項改革同步推進(jìn)、同步運行,取得了“1+1>2”的效果。

堅持遵循司法規(guī)律與兼顧自身實際相結(jié)合。認(rèn)真遵循曹建明檢察長提出的“檢察權(quán)既有司法屬性,又有行政屬性,還有監(jiān)督屬性”的重要論述,結(jié)合海南實際,對基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)進(jìn)行整合。原則上,將偵查監(jiān)督、公訴、未成年人檢察、刑事執(zhí)行檢察等整合為刑事檢察局;將反貪、反瀆、預(yù)防整合為新的反貪污賄賂局;考慮到基層院公益訴訟、行政執(zhí)法監(jiān)督等工作的發(fā)展需要,將民事行政檢察科單列為民事行政檢察局;將案件管理、法律政策研究室、檢委辦等整合為案件管理局;將辦公室、計劃財務(wù)等整合為檢務(wù)管理局;將政工、監(jiān)察整合為政治監(jiān)察部。在基層院設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是海南檢察工作的一大特點,考慮到其在農(nóng)村基層社會治理中的重要作用和工作地點、工作方式等方面的差異,對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不進(jìn)行整合。改革后,形成了“五局一部+檢察室”的格局。同時,我們允許各院結(jié)合實際,在過渡期適當(dāng)增減機構(gòu),但整合后的內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù),除派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室外,最多不能超過8個。

堅持機構(gòu)扁化與辦案專業(yè)化協(xié)調(diào)推進(jìn)。機構(gòu)整合后,基層院在各局(部)內(nèi)不再設(shè)新的二級機構(gòu),而是按照責(zé)任制改革的要求設(shè)立了獨任檢察官和檢察官辦案組,作為基本的辦案單元,承擔(dān)辦案任務(wù),直接向檢察長負(fù)責(zé)。各局(部)負(fù)責(zé)人不再審批和審核案件,主要負(fù)責(zé)行政管理、內(nèi)部監(jiān)督、黨建等工作,減少了辦案的中間層級,實現(xiàn)了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革與辦案組織建設(shè)的無縫銜接。同時,注重加強辦案專業(yè)化建設(shè),對未成年人檢察工作以及當(dāng)?shù)囟喟l(fā)高發(fā)的案件,組建專業(yè)化的檢察官辦案組來承擔(dān)相關(guān)工作,實現(xiàn)了機構(gòu)扁化與辦案專業(yè)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

堅持減少辦案層次與強化內(nèi)部監(jiān)督協(xié)調(diào)推進(jìn)。機構(gòu)整合后,司法辦案的審批層次減少了,但應(yīng)有的監(jiān)督制約不能弱化。我們積極探索與“三級審批”有本質(zhì)區(qū)別的監(jiān)督把關(guān)機制,建立了檢察官司法辦案核閱制度,即:業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對于檢察官決定權(quán)限范圍內(nèi)的事項,通過對檢察官作出的決定性或有重大影響的法律文書進(jìn)行核閱,采取提出意見建議的方式,加強對檢察官司法辦案的監(jiān)督。核閱不改變檢察官辦案的司法責(zé)任,核閱人的意見建議僅供檢察官參考。實行這一制度以來,各院共核閱各類法律文書31083份,其中與檢察官意見不一致、提出意見的748份,占核閱總數(shù)的2.41%;檢察官采納核閱意見的653份,采納率為87.3%;共發(fā)現(xiàn)和糾正司法瑕疵3123個。通過健全完善監(jiān)督制約機制,我們在精減內(nèi)設(shè)機構(gòu)、減少辦案層次的同時,做到了“兩個不能少”,即法定的工作程序不能少、應(yīng)有的監(jiān)督制約不能少,實現(xiàn)了提高司法效率與確保司法質(zhì)量兩不誤。

多措并舉確保改革期間隊伍穩(wěn)定。機構(gòu)整合后,如何妥善安排原來的部門負(fù)責(zé)人,是一個比較棘手的問題。為此,我們一是明確過渡期各院原經(jīng)編制部門批準(zhǔn)設(shè)立的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)保留,原任內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)待遇保持不變;去年7月,中政委在長春召開的全國司法改革推進(jìn)會上,孟建柱書記進(jìn)一步明確了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后原有的編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及待遇不核減,這就給基層院中層干部吃下了“定心丸”。二是主動為未入額的部門負(fù)責(zé)人解決職級待遇問題。在員額制改革中,全省基層院共有159名正副科(局)長沒有進(jìn)入員額。目前,我們在各級黨委政府的支持下,已為43名(占27%)未入額科(局)長解決了職級待遇問題,較好地穩(wěn)定了隊伍。三是積極引導(dǎo)入額部門負(fù)責(zé)人適應(yīng)從“行政官”到“檢察官”的身份轉(zhuǎn)變。積極推進(jìn)檢察官單獨職務(wù)序列改革,隨著這項工作的落實,檢察官等級直接與薪酬掛鉤,檢察官等級晉升不受行政職級的制約,基層院四級高級(相當(dāng)于現(xiàn)在的副處級)以上檢察官總數(shù)可達(dá)到入員額檢察官的40%,打破了基層院檢察官等級晉升的“天花板”。同時,在檢察官績效獎金分配上,突出向基層傾斜和向一線辦案崗位檢察官傾斜的原則,促使那些原來擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人的檢察官安心辦案,通過多辦案、辦好案彰顯其職業(yè)價值。

改革取得的成效及展望

通過全面推行基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革,海南省檢察機關(guān)收獲了意想不到的改革紅利:

辦案力量更加充實。改革后全省基層院不再擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人的151名檢察官直接投入一線辦案,促使優(yōu)質(zhì)司法資源向辦案一線回歸。

辦案效率不斷提升、質(zhì)量保持穩(wěn)。改革以來,審查逮捕辦案周期同比縮短7.38%,審查起訴辦案周期同比縮短17.44%,案件質(zhì)量總體保持穩(wěn),捕后作存疑不起訴、法定不起訴及法院判無罪的人數(shù)比改革前同期分別下降13.13%、21.05%和11.11%。

部分檢察職能得到強化。特別是刑事訴訟監(jiān)督職能整合后,法律監(jiān)督力度更大、效果更好,全省監(jiān)督立案件數(shù)、糾正偵查違法次數(shù)、刑事抗訴獲法院支持案件數(shù)同比分別上升120.69%、41.59%和22.22%。

司法公信力不斷提高。省“兩會”上,省檢察院工作報告的贊成率再創(chuàng)新高,為95.01%。去年6月省電視臺直播的黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)公開評價活動中,省檢察院的群眾滿意度為80.06%,在省直22家行政執(zhí)法與司法機關(guān)中排名第一。在最已召開人民代表大會的23個市縣區(qū)中,有20個檢察院的工作報告獲得全票通過、17名檢察長全票當(dāng)選,分別占總數(shù)的86.9%和76.9%。