云南省公安廳解讀《云南省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》

日前，云南省人民政府印發了《云南省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，自7月1日實施。為便于政府相關職能部門和廣大人民群眾更好的理解該實施意見的相關內容，切實做好戶籍制度改革各項工作，現就《實施意見》出臺的背景和主要內容等說明如下。

一、出臺的背景

戶籍制度是一項基本的社會管理制度。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布后，我國就形成了以非農業和農業戶口區分城鄉居民為主要特征的戶籍管理制度，曾在計劃經濟體制時期發揮過重要的歷史作用。但是隨著經濟社會快速發展和城鎮化進程不斷加快，城鄉人員流動頻繁，許多在城鎮長期穩定就業的農業轉移人口及其他常住人口難以在城鎮落戶并享受城鎮居民的基本公共服務，城鄉割裂的二元化戶籍制度的弊端日趨凸現，已嚴重制約了經濟要素的自由流動和經濟的可持續健康發展，阻礙了城鎮化發展步伐，加劇了城鄉社會分化和貧富差距。

省委、省政府高度重視戶籍制度改革，從2007年開始，我省先后開展了“一元化”戶籍制度改革、啟動了“農民進城”戰略，推行了居住證制度。2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》出臺后，省委、省政府要求省公安廳牽頭相關政府職能部門，研究起草我省戶籍制度改革的貫徹實施意見。經過多次多層級征求意見和反復修改完善，并報經省委全面深化改革領導小組會議研究通過，形成了《實施意見》。主要有以下特點：

一是這次改革是對《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的全面貫徹落實。《實施意見》在指導、基本原則和發展目標等方面與《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》保持高度的一致。同時，在調整戶口遷移政策、創新人口管理、保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益和加強組織領導等方面完整的體現了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確的國家政策。可以說，除我省因沒有特大城市未明確相關政策外，國務院戶籍制度改革的各項政策措施在我省《實施意見》和《分工方案》中均得到完整體現和具體充實。

二是這次改革是立足云南省情實際，符合云南新型城鎮化發展要求的具體體現。《實施意見》是在總結過去幾年我省戶籍制度改革經驗的基礎上，立足當前全省經濟社會發展的省情實際、著眼今后云南新型城鎮化發展而作出的一項重大改革舉措。除完整體現國家戶籍制度改革政策措施外，在放寬直系親屬投靠落戶、解決無戶口人員、暢通返農村原籍地落戶等方面提出了突破性的政策。

三是這次改革是對全省戶籍政策的一次總體調整和整體構建。《實施意見》包括實施差別化落戶、放寬租房落戶、直系親屬投靠落戶以及大中專學生、現役軍人家屬等群體的落戶條件，實行來去自由的返農村原籍地落戶等政策性調整。也包括了健全和完善統一城鄉戶口登記制度、居住證制度、人口信息管理制度等多個方面的制度性建設，力度之大、范圍之廣、措施之實是前所未有的。

四是這次改革是按照中央、省委全面深化改革的總體部署進行的綜合配套改革。《實施意見》中明確了完善農村產權制度、擴大基本公共服務覆蓋面、加強基本公共服務財力保障、推進新形勢下農業轉移人口市民化等方面的內容，與教育、就業、醫療、養老、住房保障、土地等方面的改革統籌配套、協同推進。

二、主要內容

(一)創新人口管理，完善三個制度。一是完善城鄉統一的戶口登記制度。進一步健全完善我省城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口和非農業戶口，統一登記為居民戶口;建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。二是完善居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。如居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。三是健全人口信息管理制度。加強和完善人口統計調查，全面、準確掌握人口規模、人員結構、地區分布等情況。建設和完善覆蓋全省人口、以公民身份號碼為唯一標識，逐步實現全省跨部門、跨地區信息整合和共享，為制定人口發展戰略和政策提供信息支持，為人口服務和管理提供支撐。

(二)解決歷史遺留問題，實現六個突破。一是突破城鎮地區落戶限制。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定昆明市主城區落戶條件并推行積分制落戶辦法。二是突破直系親屬投靠落戶限制。城鎮地區(除昆明市主城區外)三代以內直系親屬相互投靠且共同居住的，可在實際居住地投靠落戶，不受年齡限制。三是突破租賃房屋的落戶限制。城鎮地區(除昆明市主城區外)，公民實際居住在租賃性質的合法穩定住所且辦理合法手續的，可以申請本人和共同居住的直系親屬在租賃性質合法穩定住所落戶。四是突破農村地區返鄉落戶限制。本人或其家庭成員(含其父母、配偶、子女)在農村原籍地具備土地承包經營權、宅基地使用權等基本生產生活資料且實際居住，可將戶口遷回農村原籍地。戶籍在城鎮的人員與戶籍在農村的人員結婚，可在夫妻實際居住地落戶。五是突破現役軍人家屬投靠落戶限制。六是突破解決戶口遺留問題的限制，對長期歷史形成未得到有效解決的戶口遺留問題，如無戶口人員等群體的落戶，可在實際居住地申請落戶。

(三)堅持惠民利民，推出改革舉措。一是完善農村產權制度，進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。二是擴大基本公共服務覆蓋面。保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女等享有受教育權利;完善就業失業登記管理制度;將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系;把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系;加快實施統一的城鄉醫療救助制度;加快實施統一的城鄉居民養老保險制度;加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化;完善以低保制度的社會救助體系。三是加強基本公共服務財力保障。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。四是推進新形勢下農業轉移人口市民化工作。建立在城鄉統一戶口登記制度下的農業轉移人口市民化工作新機制，切實保障在區分農業、非農業戶口性質時期已辦理“農轉城”人員的權益，確保政策的連續性和穩定性

三、具體問題的說明

(一)對發展目標中城鎮化率和戶籍城鎮化率的說明。《實施意見》第三條“發展目標”中提出：“到2020年......，戶籍人口城鎮化率達到38%左右，常住人口城鎮化率達到50%”。這個發展目標與我省新型城鎮化發展目標保持一致。《中共云南省委云南省人民政府關于推進新型城鎮化發展的意見》(云發〔2014〕7號)和《中共云南省委云南省人民政府關于印發<云南省新型城鎮化規劃(2014-2020年)>的通知》(云發〔2014〕8號)均提出了相同的目標。

(二)對不同人口規模城市(鎮)戶口遷移政策的說明。按照國務院戶籍制度改革政策設計，城區人口50萬以下的建制鎮和小城市要全面放開落戶限制，城區人口50至100萬的中等城市要有序放開落戶限制，城區人口100萬至500萬的大城市要合理確定落戶條件，城區人口500萬以上的城市要嚴格控制落戶條件。目前，我省暫不存在城區人口超過500萬的特大城市和城區人口50至100萬的中等城市。除昆明市主城區外，其它城市(鎮)城區人口均未超過50萬，屬小城市和建制鎮。因此，目前我省目前只存在2個層面的戶口遷移政策，即全面放開除昆明市主城區外的城鎮落戶限制和合理確定昆明市主城區的落戶政策。但是在《實施意見》中，我們設定了包括中等城市和特定城市的4個層面戶口遷移政策，基于以下考慮：一是增加了“有序放開中等城市落戶限制”的內容。目前，昭陽區、麒麟區、大理市等部分城市的城區人口已接50萬，隨著城鎮化進程有可能突破50萬，有必要預留中等城市戶口遷移的政策空間。二是增加了“有效控制特定城市的落戶限制”。對綠春縣、彝良縣、東川區等城市的落戶限制是根據《云南省新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的具體要求設定的，但考慮到年來這3個城市人口遷出大于遷入，條文中表述為“可以”制定符合本地實際的戶口遷移政策，增加了當地政策的自主選擇權。同時，除3個城市外還加入了“以及因其它客觀原因暫不具備全面放開落戶限制的城市”的表述，為今后可能出現不宜全面放開落戶的特定城市預留了政策空間。

(三)對合法穩定住所的說明。一是人均住房面積限制方面。按照我省相關政策(《關于印發云南省公共租賃住房管理暫行辦法的通知》(云政發〔2012〕14號、《關于進一步加快保障性安居工程建設的實施意見》云政發〔2009〕145號)，人均住房面積低于當地住房困難家庭住戶人均標準(目前昆明市為18方米，全省其它地方13方米)，是申請公租房、廉租房和經濟適用房，以及申請住房租賃補貼的基本條件之一。按照國務院戶籍制度改革相關要求，我省除昆明市主城區外的中、小城市和建制鎮，本人、配偶、未成年子女和父母在合法穩定住所(含租賃)落戶不受住房面積限制。但是對于我省這次改革中放開的三代以內直系親屬投靠政策中，除本人、配偶、未成年子女和父母外的其它直系親屬，應當達到“人均住房面積不低于當地對住房困難家庭規定的標準”方可落戶。另外，昆明市屬于大城市，其合法穩定住所的人均住房面積標準應根據昆明市困難家庭住戶的實際標準制定。二是租賃性住房落戶的條件方面。“租賃性質的合法穩定住所是指在當地房管部門辦理租賃登記備案的房屋”，是根據《公安部關于認真貫徹落實〈國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見〉的通知》(公通字〔2014〕41號)的具體定義。“應當征得房屋產權人同意”，是按照《中華人民共和國物權法》保障房屋產權人合法權益，避免租房雙方對房屋落戶問題產生爭議的基本保障。

(四)對返農村原籍地落戶政策的說明。改革開放以來，國家和我省先后進行了一系列戶籍制度改革，不斷降低“農轉非”、“農轉城”落戶門檻，鼓勵進城農民在城鎮安家落戶，打破了城鄉隔絕的戶籍制度屏障。但是由于缺乏“非轉農”等相關政策支撐，落戶方面進城容易返鄉難，農業轉移人口落戶形成了單向通道，進得來、回不去。《實施意見》第九條“實行來去自由的返農村原籍地落戶政策”，就是為了解決城鎮、農村落戶單向通道問題，也是我省此次戶籍制度改革的一個創新和突破。基于以下考慮：一是貫徹中央領導講話精神。*在中央全面深化改革領導小組第三次會議上強調:“要尊重城鄉居民自主定居意愿”。張高麗副總理在全國進一步推進戶籍制度改革工作電視電話會議上也明確提出：“充分尊重城鄉居民自主定居的意愿。尊重農業轉移人口進城和留鄉的自主選擇，讓他們自己決定自己的人生道路和職業發展方向，不得采取強迫辦法辦理落戶”。二是我省農業轉移人口市民化工作的現實需要。部分農民進城后難以適應城鎮生活，又重新返鄉務農。還有一些農民在城鎮積累了一定的資金、資源和技能后返鄉創業，帶動家鄉經濟發展。尊重這部分返鄉群體的自主定居意愿，既符合在實際居住地落戶的戶籍管理要求，又有助于打消進城農民“進得來、回不去”的落戶顧慮。三是解決“農轉城”遺留問題的有效辦法。我省實施“農轉城”以來，少數地方工作存在偏差，把居住在農村并從事農業生產的人員轉為城鎮戶口。如果不有效解決好農民“被進城”等遺留問題，將會影響社會和諧和治安穩定。

(五)對城鄉統一戶口登記制度的說明。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》第九條提出的是：“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能”。鑒于我省已于2008年啟動了一元化戶籍制度改革，《云南省人民政府關于深化戶籍制度改革的意見》(云政發〔2007〕137號)也明確：“實行城鄉統一的戶籍登記管理制度，在全省取消農業戶、非農業戶及其他類型的登記管理模式劃分，實行‘一元制’戶籍登記管理制度，統一登記為‘居民戶’”。因此，與全國未實施“一元化”戶籍的省份不同，我省的城鄉統一戶口登記制度面臨的問題不是“建立”，而是“完善”。因此，在《實施意見》第十四條“完善城鄉統一的戶口登記制度”中，提出“進一步健全完善我省城鄉統一的戶口登記制度，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度”。

(六)對居住證制度的說明。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中第十條提出“建立居住證制度”。2012年7月29日，云南省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過了《云南省流動人口服務管理條例》(以下簡稱《條例》)，自2013年1月1日起施行。核心內容是：在云南省范圍內建立統一、規范的居住登記和居住證制度。有針對性地把就業、租房、就醫、就學、考證等居民待遇和基本公共服務整合到居住證管理中。因此，與城鄉統一戶口登記制度一樣，我省居住證制度面臨的問題不是“建立”，而是“健全”和“完善”。《實施意見》第十五條提出了“健全流動人口服務管理體系.......進一步完善我省居住證制度”。

(七)對相關責任單位的說明。結合我省具體實際，在《實施意見》附件《進一步推進戶籍制度改革重點任務分工方案》中，除總體參照國務院辦公廳《進一步推進戶籍制度改革重點任務分工方案》(以下簡稱《分工方案》)中的責任劃分外，相關責任單位還增加了省城鄉統籌辦、省政府外事辦、省移民局等單位。其中，省城鄉統籌辦負責農業轉移人口市民化工作，省政府外事辦和省移民局納入解決戶口遺留問題的責任單位，對口解決跨境婚姻、自發移民問題。

四、關于生效時間和新老政策的銜接問題

5月29日，省人民政府印發了《實施意見》。按照“承接過渡、鞏固改革成果”的基本原則，城鄉統一戶口登記制度工作要用半年左右過渡期完成政策銜接配套、系統升級改造等工作，從1月1日起全面施行城鄉統一的戶口登記制度。