中西方公務(wù)員差別:西方公務(wù)員不得參與黨派活動(dòng)

　　主講人：李郁

中西方官員選拔制度的變遷

　　11月24日，在度國(guó)家公務(wù)員考試的戰(zhàn)場(chǎng)上，全國(guó)有百萬名考生正在進(jìn)行筆尖上的較量，一起爭(zhēng)奪1.9萬個(gè)職位。

　　公務(wù)員考試選拔是一種較好的官員遴選制度。從1993年8月國(guó)務(wù)院正式簽發(fā)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》并于1994年8月實(shí)行公務(wù)員錄用考試制度以來，該制度已經(jīng)走過整整20個(gè)年頭了。

　　中國(guó)官員考試選拔制度的雛形始于1500年前，中間有所中斷，現(xiàn)在又重新實(shí)行，可謂千年大輪回，當(dāng)然是更高一級(jí)的輪回。

　　現(xiàn)如今，中國(guó)官員也同西方國(guó)家官員一樣，被稱為公務(wù)員。中國(guó)的公務(wù)員與西方國(guó)家的公務(wù)員有什么不同呢?

中國(guó)歷代官吏選拔制度

　　中國(guó)古代官吏選拔的方式有多種，如世襲、納貲、軍功、薦舉、遴選、恩蔭和科舉等。根據(jù)其主要特征，大致可劃分為三個(gè)階段和三種制度，即先秦的世襲制、秦漢至魏晉南北朝的薦舉制和隋唐至明清的科舉制。

　　世襲制，也稱世卿世祿制，盛行于夏、商、周時(shí)代。原始社會(huì)時(shí)“天下為公”，首領(lǐng)的遴選以選賢禪讓制為主。后來，隨著私有制的出現(xiàn)，又逐漸實(shí)行“大人世及”的世襲制。

　　薦舉制，即薦舉賢才、授以官職的制度。舉薦的標(biāo)準(zhǔn)主要是德行、才能，而非全靠家世。這種方式?jīng)_破了先秦貴族血緣世襲制的藩籬。西漢的察舉、征辟制是薦舉制成熟的標(biāo)志。其中，察舉是指根據(jù)朝廷規(guī)定的科目、由中央或地方官員通過考察向中央推薦官吏的選官制度。察舉分為詔舉和歲舉。詔舉是指皇帝下詔選取，歲舉是指地方長(zhǎng)官定期定員向朝廷推薦。征辟是指皇帝和公卿、郡守選拔任用屬員的一種制度。東漢后期，選拔官吏中鉆營(yíng)請(qǐng)托、弄虛作假之風(fēng)盛行，察舉、征辟制漸趨敗壞。

　　魏晉時(shí)期則實(shí)行九品官人法，又稱九品中正制，即國(guó)家在州、郡設(shè)大小中正官，負(fù)責(zé)按家世門第和道德才能推薦地方士人，供朝廷按品級(jí)授官。九品中正制是察舉制的發(fā)展，它將選官權(quán)由地方收歸中央，在人才分類上有所創(chuàng)新，選才標(biāo)準(zhǔn)趨于周密。但這也形成門閥統(tǒng)治，士族門閥把持推舉權(quán)力，導(dǎo)致九品中正制淪為門閥統(tǒng)治的工具。

　　隋統(tǒng)一全國(guó)后，隋文帝于開皇七年(公元587年)廢九品中正制，設(shè)秀才科取士。隋煬帝時(shí)又設(shè)進(jìn)士科，創(chuàng)立了公開考試、擇優(yōu)選才的科舉制度。科舉制成形于唐代、發(fā)展完備于宋代、強(qiáng)化于明代、衰落于清代，先后綿延1300多年。

　　到了明清，科舉制的內(nèi)容和形式日益空泛、僵化，逐漸引發(fā)廢除與保留科舉制的論爭(zhēng)。特別是1840年以后，中國(guó)國(guó)事糜爛，許多人將這種局面歸咎于科舉制，就連慈禧太后都下懿旨批評(píng)科舉制“流弊日深”。1905年9月2日，袁世凱、張之洞等大臣遞呈《請(qǐng)廢科舉折》。朝廷準(zhǔn)奏，科舉遂廢止。

　　在此后的百年里，對(duì)于科舉制的廢止，贊成的意見為主流，但反對(duì)的評(píng)價(jià)也不少。直到現(xiàn)代，還有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)實(shí)行1300年的科舉考試漸漸地成了一個(gè)塑造文化人格和教化民眾的政治過程，使民眾形成一致的價(jià)值取向和政治團(tuán)結(jié)意識(shí)，在一定程度上保證了社會(huì)的安定，“廢除并不可取”。有一個(gè)事實(shí)必須正視，那就是廢除科舉制后，新的官員選拔制度并未跟著建立。結(jié)果，官員的選拔變得更加混亂不堪。中國(guó)現(xiàn)代歷史學(xué)者錢穆對(duì)此論述道：“民國(guó)以來，政府用人便全無標(biāo)準(zhǔn)，人事奔競(jìng)，派系傾軋，結(jié)黨營(yíng)私，偏枯偏榮，種種病象，指不勝屈。”

遍及西方的公務(wù)員制度

　　西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生是隨著資本主義政黨制度和選舉制度的形成和發(fā)展而產(chǎn)生的。

　　17世紀(jì)，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命以貴族和資產(chǎn)階級(jí)的相互妥協(xié)而結(jié)束，官吏制度仍舊保留封建恩賜的舊，政府中的大部分官員仍然由國(guó)王任命、向國(guó)王負(fù)責(zé)。同時(shí)，官吏制度還存在“政黨分肥”(西方國(guó)家執(zhí)政黨領(lǐng)袖把政府官職作為酬勞分配給在競(jìng)選中出過力的本黨黨員和個(gè)人親信的任用制度)的問題。兩種制度并存，給政府帶來一系列問題和惡劣的影響。

　　19世紀(jì)中葉，英國(guó)開始進(jìn)行政府人事制度改革。1870年，英國(guó)以法律的形式確立通過考試錄用官員的辦法。英國(guó)成為世界上第一個(gè)確立公務(wù)員制度的國(guó)家。

　　1883年，美國(guó)頒布《彭德爾頓法》，規(guī)定通過競(jìng)爭(zhēng)性考試選拔公職人員。凡是經(jīng)過考試被錄用的人員，不得因政治原因而被免職，徹底廢除了此前的“個(gè)人徇私制”和“政黨分肥制”。

　　法國(guó)在1945年設(shè)立文官管理局，專門研究文官制度及有關(guān)教育制度的改革。1946年，法國(guó)頒布統(tǒng)一的《公務(wù)員法》，建立現(xiàn)代公務(wù)員制度。

　　日本于1947年頒布《國(guó)家公務(wù)員法》，照搬了美國(guó)的許多做法，比如把文官分為政務(wù)官和事務(wù)官兩種，對(duì)事務(wù)官實(shí)行公開考試、擇優(yōu)錄取。

　　總之，在1950年前后，西方大多數(shù)國(guó)家陸續(xù)實(shí)行了公務(wù)員制度。

自有的新中國(guó)干部選拔制度

　　新中國(guó)成立初期，干部任免形成了“以委任制為主并適當(dāng)采取考任、選舉等形式”的格局，黨和國(guó)家的主要需要經(jīng)過選舉，但候選人則由委任的方式產(chǎn)生，對(duì)大部分干部的錄用、選拔、任免并沒有明確的法律規(guī)定。

　　1982年，勞動(dòng)人事部制定《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》，提出“堅(jiān)持考試”的錄用原則。此后，中央相繼出臺(tái)了一系列政策，規(guī)定選拔任用的一些基本原則，比如民意測(cè)驗(yàn)、民主推薦、群眾投票、集體討論、黨委決定等。后來，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和一系列配套的單項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，逐步形成了“凡進(jìn)必考”的干部錄用規(guī)則。2005年，《公務(wù)員法》公布，以法律的形式總結(jié)了干部人事制度多年探索的成果。

當(dāng)今中西方公務(wù)員之差別

　　盡管現(xiàn)如今中國(guó)和西方很多國(guó)家對(duì)官員都稱為公務(wù)員，但他們之間的差別不小。

　　首先是分類不同。西方國(guó)家的公務(wù)員通常分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩大類。政務(wù)類公務(wù)員通常是指通過選舉或任命產(chǎn)生的與相應(yīng)政黨共進(jìn)退的政府組成人員以及其他政治性較強(qiáng)的職位的行政人員。業(yè)務(wù)類公務(wù)員通常是指通過考試任職、在政治上保持中立、無重大過錯(cuò)即在政府中長(zhǎng)期任職并受一般公務(wù)員法規(guī)調(diào)整的公職人員。

　　中國(guó)國(guó)家公務(wù)員沒有政務(wù)和業(yè)務(wù)的劃分。如果對(duì)其進(jìn)行細(xì)分，可分為各級(jí)人民政府組成人員的公務(wù)員和一般公務(wù)員。各級(jí)人民政府組成人員根據(jù)《組織法》由各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或通過決定產(chǎn)生，其任期與相應(yīng)政府每屆的任期相同。一般公務(wù)員通過考任、調(diào)任、委托等方式產(chǎn)生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務(wù)員通過法定程序也可轉(zhuǎn)任政府組成人員。

　　其次是政治要求不同。西方國(guó)家規(guī)定公務(wù)員不得參與黨派活動(dòng)，不得參與黨派競(jìng)選，不得以黨派偏見影響決策。而中國(guó)的國(guó)家公務(wù)員不僅可以參加政黨活動(dòng)，而且應(yīng)積極參與國(guó)家政治生活，堅(jiān)持黨的基本路線，在公務(wù)活動(dòng)中貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。

　　再次是選拔標(biāo)準(zhǔn)不同。西方國(guó)家公務(wù)員制度在用人制度上規(guī)定，主要選擇那些具有有關(guān)技術(shù)的通才或?qū)２拧Ｖ袊?guó)公務(wù)員制度則秉持德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)，并且要求備選人才要把正確的政治立場(chǎng)和方向放在首位。

　　最后是服務(wù)宗旨不同。西方國(guó)家公務(wù)員實(shí)際上是政府的雇員，可以要求工會(huì)為自身利益問題與政府談判。中國(guó)的公務(wù)員必須堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，密切聯(lián)系群眾，努力為人民服務(wù)。

　　盡管中西方的公務(wù)員制度有較大差異，但兩者之間均有相互借鑒的可能，這也為兩者進(jìn)一步改進(jìn)留有空間。