暢談20年來最具體、力度最大的公車改革

　　從1993年的東莞市沙田鎮(zhèn)率先嘗試取消領導干部公務用車算起，至今逾二十年。公車改革先后在全國多地試點，但始終未曾取得實質(zhì)性的成功。

　　車改試點級別低、標準不同、遭遇阻力大、易倒退等問題，使公車改革處于雷聲大雨點小的狀態(tài)。持續(xù)的“車輪上的腐敗”飽受公眾詬病。

　　十八大以來，“八項規(guī)定”和《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等一系列規(guī)定均對公車管理作出了明確要求，成為本輪公車改革的前奏。

　　本月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》，并率先從中央和國家機關推進車改。公車改革大幕全面拉開。

　　被視為20年來最具體的本次車改，規(guī)定的范圍是中央和國家機關在編在崗司局級及以下工作人員，和地方地廳級及以下工作人員。

　　但上述文件也給予了地方上一定的操作彈性，提出如“確因環(huán)境所限和工作需要不便參改的，允許以適當集中形式提供工作用車實物保障，但須嚴格規(guī)范管理，不得再領取公務交通補貼”。

　　這場車改戰(zhàn)役是否能夠最終取得公眾的信任與認可?處在風暴中心的公務員又應怎樣正視這次改革?為此，《第一財經(jīng)日報》專訪了中南財經(jīng)政法大學教授、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青，北京大學法學院副院長王錫鋅教授和國家行政學院教授竹立家。

與大勢相吻合

　　第一財經(jīng)日報：在你看來，這次車改跟過去二十年的車改有什么不同?為什么我們可以相信這次公車改革會取得一個比較好的成果?

　　竹立家：首先，本輪改革最大的不同，就是改革氛圍比較好。不僅契合了反腐的高壓態(tài)勢，同時與國家改革的大勢吻合。其二，方案操作性較強、具體化程度較高。再次，改革本著社會化、市場化、貨幣化的原則，方向正確，在執(zhí)行方面阻力相對較小。第四，尺度適度，給予了地方改革空間，根據(jù)各地的不同情況上浮，這對于推動改革實施非常有好處。

　　葉青：這次是改革力度(歷次公車改革中)最大的，從過去公車改革“由下至上”的方式發(fā)展為“由上至下”，從而增加車改力度。我對這次車改方案比較滿意。

　　值得一提的是，方案中明確，地方可以根據(jù)中央的標準上浮30%~50%。將中央車改和地方車改統(tǒng)籌起來，并考慮到地方干部的工作強度和客觀需要。因此，我認為這是比較徹底的改革。

　　日報：就公車改革而言，政府工作人員既是公車制度改革的執(zhí)行者，也是監(jiān)督者，同時在一定程度上，也是原有公車體制的既得利益者。如何實現(xiàn)自我削權、自我監(jiān)督呢?

　　王錫鋅：這主要是公開的問題，而不是自我監(jiān)督。總結過去公車改革的問題，主要問題在于改革“內(nèi)部化”。但是現(xiàn)有的改革方案，以車補標準為例，中央已經(jīng)設定了“游戲規(guī)則”，中央要監(jiān)督，這就并非自我監(jiān)督了。

　　其二，將改革的方案、推進、結果都公開，會形成廣泛的社會監(jiān)督;同時，完善機制、保障媒體和民眾實現(xiàn)監(jiān)督，打破改革暗箱操作的可能性。

　　竹立家：一方面，要重視公眾和公眾輿論的作用，使其在公車改革進程、過程和效果等方面實現(xiàn)監(jiān)督。本輪公車改革的推動，重要原因之一就在于公眾和公眾輿論的壓力而不得不做，同樣，下一步公車改革能否取得實效，公眾和公眾輿論是重要的監(jiān)督方。

　　另一個方面，內(nèi)部監(jiān)督同樣重要，例如紀委等監(jiān)督機構要發(fā)揮作用，對一些頂風而上、對中央公車改革陽奉陰違，或者是打擦邊球的人或行為，堅決查處。

　　葉青：從理論上來說，公車改革如何改，應該歸人大管轄范圍，由人大安排資金怎么用，所以它有權力來確定公車改革。

　　但我國的實際操作中，是由最高黨政機關來確定，即中央確定政策、地方執(zhí)行的方式，這就能解決一些監(jiān)督的問題。過去地方制定車改方案，五花八門。而在“八項規(guī)定”之后，中央推出這一強有力的車改方案，具有很高權威性，要求從上到下貫徹下來。

車改難度在地方

　　日報：盡管從文件上看，本次車改的力度大，為什么輿論仍有觀望情緒?原因有三：第一是執(zhí)行問題，文件能否落到實處;第二是督導是否到位，是否有相應的督導措施;第三是，一旦出現(xiàn)問題，能否問責，后續(xù)能否明確擔任問責職能的機構。對此，你有何建議?

　　王錫鋅：改革的綱要出臺后，大家有一些觀望或者一些質(zhì)疑，可以理解。但是要明確，所有的改革，都沒有旁觀者，不能抱著一種看熱鬧的心態(tài)看改革。

　　這次中央公車改革方案有幾個特點。第一，改革的基本原則很明確，即節(jié)約公共財政;第二，改革方案有具體措施，涉及車改的級別、涉及公車的范圍等都比較具體;第三有改革時間表。從這三個角度上講，改革的基本原則、具體措施、時間表都明確，所以應該說這次改革就力度來說是非常大。

　　至于落實問題，的確存在一些障礙，難度最主要在地方。根據(jù)方案的劃分，副部級以下都要取消一般的公務用車。但同時，方案也明確，“確因環(huán)境所限和工作需要不便參改的，允許以適當集中形式提供工作用車實物保障”，這一彈性考慮到各地具體情況，尋求改革最快落實而不變味的途徑。

　　接下來首先要做的是，各省要出臺具體的細化方案。中央和地方情況有所差別，這一差別如何得到保證，使得方案既能滿足地方實際情況又能落實改革，考驗地方政府的智慧。

　　葉青：目前只有方案和指導意見公布，而配套的措施，我認為后續(xù)會很快出來。這一配套措施，可能會由中央機關來制定，地方沿用;也可能是各地紀委來制定，但不管誰制定，在“八項規(guī)定”等一系列嚴厲的規(guī)定之下，應該會有比較好的結果。

　　目前看，有幾個問題比較敏感。第一，官員會不會拿超標車補，這在審計、財政等監(jiān)督制度里應該得以體現(xiàn);其二，公車取消后，有的人可能會找企業(yè)借車，我稱之為“私車公用”，應該在制度建設上對這一情況加以防范。

“各自為政”難以持續(xù)

　　日報：公車改革是為了杜絕車輪上的腐敗，前提應該是不要影響政府的工作效率，但是在公車改革中涉及到公務員的自身利益，如何保障不影響公務人員的工作心態(tài)和效率?

　　王錫鋅：首先，中國公務員的心態(tài)本身是需要調(diào)整的，過去官民關系帶來了很多問題，所以現(xiàn)在公務員本身需要調(diào)整。第二，信息越來越公開，民眾監(jiān)督權、知情權等意識越來越強，這也構成了對公權力的制約。第三，取消一般公務用車，并非不考慮公務員的實際需要，未來將采用車補，或者用車的社會化等方式來滿足必要需求，因此，公車改革對公務活動不會產(chǎn)生很大影響。

　　竹立家：我認為，后續(xù)還有措施或手續(xù)來規(guī)避可能出現(xiàn)的這類問題。在組織制度、績效考核等方面加以規(guī)定。大部分官員對公車改革還是擁護的，個別官員有消極怠工的情緒和行為，也會有應對的措施。

　　日報：回顧我國公車改革20年，在杭州、廣東等多地均有試點，但最終多以擱淺告終。2003年，全國政協(xié)委員關于公車改革的提案就引發(fā)熱議，由此出現(xiàn)了2004年前后的全國性公車改革高峰，但依然沒有取得好的成果。在你看來，過去20年的公車改革，哪些經(jīng)驗值得本輪改革引以為鑒?

　　王錫鋅：這次公車改革與過去完全不同，過去試點主要是地方的自主行為。但全國是一個整體的系統(tǒng)，地方試點是局域性的，改革成果可能反彈，改革的標準也難以統(tǒng)一并推廣。事實上，地方公車改革的成功經(jīng)驗比較少，最主要問題就是地方存在“孤島效應”。

　　舉例說，一個地方試點，領導在此地參加車改拿了錢，其后再到別的地方又可以享受公車，既拿錢又有車。因此，將各地分隔開的改革難以成功、效果比較差，這也是為什么我們過去一直呼吁公車改革必須要自上而下、進行頂層設計，規(guī)定公車改革的范疇、改革標準、改革措施等。

　　這也是這次改革與過去最大的不同。頂層設計、自上而下，有明確的原則和具體措施等。

　　葉青：各個地方各自為政，改革層級比較低。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗，區(qū)域性、小范圍的公車改革很容易出現(xiàn)倒退。

　　現(xiàn)在方案確定按照官員級別發(fā)放車補，盡管很多人反對，但是各地基本采取了這個辦法，這次中央的改革也不例外。但是車補金額上，中央根據(jù)自己調(diào)研的結果最終確定了目前的“5”、“8”、“13”方案(科級以下每人每月500元，處級800元，司局級1300元)。