一、建議稿起草過程

“十三五”時期是全面建成小康社會、實現我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標的決勝階段。制定和實施好“十三五”規劃建議，闡明黨和國家戰略意圖，明確發展的指導、基本原則、目標要求、基本理念、重大舉措，描繪好未來5年國家發展藍圖，事關全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨戰略布局的協調推進，事關我國經濟社會持續健康發展，事關*大局。

為此，今年1月，中央政治局決定，黨的十八屆五中全會審議“十三五”規劃建議，成立由我擔任組長，李克強同志、張高麗同志擔任副組長，有關部門和地方負責同志參加的文件起草組，在中央政治局常委會領導下承擔建議稿起草工作。

1月28日，*發出《關于對黨的十八屆五中全會研究“十三五”規劃建議征求意見的通知》，在黨內一定范圍征求意見和建議。2月10日，文件起草組召開第一次全體會議，建議稿起草工作正式啟動。

從各方面反饋的意見看，大家一致認為，黨的十八屆五中全會重點研究“十三五”規劃建議問題并提出建議，對堅持和發展*，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的意義。綜合判斷，“十三五”時期我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，但戰略機遇期內涵發生深刻變化，我國發展既面臨許多有利條件，也面臨不少風險挑戰。大家普遍希望，通過制定建議明確“十三五”時期我國經濟社會發展的基本思路、主要目標，特別是要以新的發展理念推動發展，提出一些具有標志性的重大戰略、重大工程、重大舉措，著力解決突出問題和明顯短板，確保如期全面建成小康社會，保持經濟社會持續健康發展。文件起草組在起草過程中，充分考慮、認真吸收了各方面意見和建議。

文件起草組成立9個多月來，深入開展專題調研，廣泛征求各方意見，多次召開會議進行討論修改。根據中央政治局會議決定，7月底，建議稿下發黨內一定范圍征求意見，包括征求黨內部分老同志意見，還專門聽取了民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士意見。其間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2次會議分別審議建議稿。

從反饋情況看，各地區各部門對建議稿給予充分肯定。大家一致認為，建議稿體現了“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，反映了黨的十八大以來*決策部署，順應了我國經濟發展新常態的內在要求，有很強的性、戰略性、前瞻性、指導性。建議稿提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在理論和實踐上有新的突破，對破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢具有重大指導意義。建議稿堅持問題導向，聚焦突出問題和明顯短板，回應人民群眾訴求和期盼，提出一系列新的重大戰略和重要舉措，對保持經濟社會持續健康發展具有重要推動作用。

在征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見和建議，主要有以下幾個方面。一是建議對“十三五”時期我國發展面臨的機遇和挑戰作出更加深入和更具前瞻性的分析概括。二是建議進一步突出人民群眾普遍關心的就業、教育、社保、住房、醫療等民生指標。三是建議抓住新一輪科技革命帶來的機遇，將優勢資源集聚到重點領域，力求在關鍵核心技術上取得突破。四是建議進一步提高綠色指標在“十三五”規劃全部指標中的權重，把保障人民健康和改善環境質量作為更具約束性的硬指標。五是建議重視促進內陸地區特別是中西部地區對外開放。六是建議更加注重通過改善二次分配促進社會公，明確精準扶貧、精準脫貧的政策舉措，把更多公共資源用于完善社會保障體系。

中央責成文件起草組認真研究和吸納各方面意見和建議。文件起草組全面匯總、逐條分析各方面意見和建議，做到了能吸收的盡量吸收。

二、建議稿的主要考慮和基本框架

建議稿的起草，充分考慮了“十三五”時期我國經濟社會發展的趨勢和要求。

第一，“十三五”規劃作為我國經濟發展進入新常態后的第一個五年規劃，必須適應新常態、把握新常態、引領新常態。新常態下，我國經濟發展表現出速度變化、結構優化、動力轉換三大特點，增長速度要從高速轉向中高速，發展方式要從規模速度型轉向質量效率型，經濟結構調整要從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉，發展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動。這些變化不依人的意志為轉移，是我國經濟發展階段性特征的必然要求。制定“十三五”時期經濟社會發展建議，必須充分考慮這些趨勢和要求，按照適應新常態、把握新常態、引領新常態的總要求進行戰略謀劃。

第二，面對經濟社會發展新趨勢新機遇和新矛盾新挑戰，謀劃“十三五”時期經濟社會發展，必須確立新的發展理念，用新的發展理念引領發展行動。古人說：“理者，物之固然，事之所以然也。”發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。發展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措也就跟著好定了。為此，建議稿提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，并以這五大發展理念為主線對建議稿進行謀篇布局。這五大發展理念，是“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，也是改革開放30多年來我國發展經驗的集中體現，反映出我們黨對我國發展規律的新認識。

第三，“十三五”規劃作為全面建成小康社會的收官規劃，必須緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，在補齊短板上多用力。比如，農村貧困人口脫貧，就是一個突出短板。我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水處在扶貧標準線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。此外，在社會事業發展、生態環境保護、民生保障等方面也存在著一些明顯的短板。謀劃“十三五”時期經濟社會發展，必須全力做好補齊短板這篇大文章，著力提高發展的協調性和衡性。

另外，考慮到建議通過后，還要根據建議制定“十三五”規劃綱要，兩個文件之間要有合理分工。所以，建議在內容上重點是確立發展理念，明確發展的方向、思路、重點任務、重大舉措，而一些具體的工作部署則留給綱要去規定，以更好體現和發揮建議的宏觀性、戰略性、指導性。

在建議稿起草過程中，我們注意把握以下原則。

一是堅持目標導向和問題導向相統一，既從實現全面建成小康社會目標倒推，厘清到時間節點必須完成的任務，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和辦法。

二是堅持立足國內和全球視野相統籌，既以新理念新思路新舉措主動適應和積極引領經濟發展新常態，又從全球經濟聯系中進行謀劃，重視提高在全球范圍配置資源的能力。

三是堅持全面規劃和突出重點相協調，既著眼于全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、對外開放、國防建設和黨的建設，又突出薄弱環節和滯后領域，集中攻關，提出可行思路和務實舉措。

四是堅持戰略性和操作性相結合，既強調規劃的宏觀性、戰略性、指導性，又突出規劃的約束力和可操作、能檢查、易評估，做到虛實結合。

在結構上，建議稿分三大板塊、八個部分。導語和第一、第二部分構成第一板塊，屬于總論。第一部分講全面建成小康社會決勝階段的形勢和指導，總結“十二五”時期我國發展取得的重大成就，分析“十三五”時期我國發展環境的基本特征，提出“十三五”時期我國發展的指導和必須遵循的原則。第二部分講“十三五”時期我國經濟社會發展的主要目標和基本理念，提出全面建成小康社會新的目標要求，提出并闡釋了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。

第三至第七部分構成第二板塊，屬于分論，分別就堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展進行闡述和部署。第三部分講堅持創新發展、著力提高發展質量和效益，從培育發展新動力、拓展發展新空間、深入實施創新驅動發展戰略、大力推進農業現代化、構建產業新體系、構建發展新體制、創新和完善宏觀調控方式7個方面展開。第四部分講堅持協調發展、著力形成衡發展結構，從推動區域協調發展、推動城鄉協調發展、推動物質文明和精神文明協調發展、推動經濟建設和國防建設融合發展4個方面展開。第五部分講堅持綠色發展、著力改善生態環境，從促進人與自然和諧共生、加快建設主體功能區、推動低碳循環發展、全面節約和高效利用資源、加大環境治理力度、筑牢生態安全屏障6個方面展開。第六部分講堅持開放發展、著力實現合作共贏，從完善對外開放戰略布局、形成對外開放新體制、推進“一帶一路”建設、深化內地和港澳以及大陸和臺灣地區合作發展、積極參與全球經濟治理、積極承擔國際責任和義務6個方面展開。第七部分講堅持共享發展、著力增進人民福祉，從增加公共服務供給、實施脫貧攻堅工程、提高教育質量、促進就業創業、縮小收入差距、建立更加公更可持續的社會保障制度、推進健康中國建設、促進人口均衡發展8個方面展開。

第八部分和結束語構成第三板塊。第八部分講加強和改善黨的領導、為實現“十三五”規劃提供堅強保證，從完善黨領導經濟社會發展工作體制機制、動員人民群眾團結奮斗、加快建設人才強國、運用法治思維和法治方式推動發展、加強和創新社會治理、確保“十三五”規劃建議的目標任務落到實處6個方面展開。結束語號召全黨全國各族人民萬眾一心、艱苦奮斗，共同奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利。

三、需要重點說明的幾個問題

建議稿提出了一系列新的發展要求和重大舉措。這里，就其中幾個問題作簡要說明。

第一，關于經濟保持中高速增長。建議稿提出今后5年經濟保持中高速增長的目標。主要考慮是，確保到2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番的目標，必須保持必要的增長速度。從國內生產總值翻一番看，至2020年經濟年均增長底線是6.5%以上。從城鄉居民人均收入翻一番看，2010年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別為19109元和5919元。到2020年翻一番，按照居民收入增長和經濟增長同步的要求，“十三五”時期經濟年均增長至少也要達到6.5%。經濟保持中高速增長，有利于改善民生，讓人民群眾更加切實感受到全面建成小康社會的成果。隨著我國經濟發展進入新常態，產能過剩化解、產業結構優化升級、創新驅動發展實現都需要一定的時間和空間，經濟下行壓力明顯，保持較高增長速度難度不小。考慮到正向引導市場預期和留有一定余地，在綜合各方面意見的基礎上，建議稿提出經濟保持中高速增長的目標。

國內外主要研究機構普遍認為，“十三五”時期我國年均經濟潛在增長率為6%-7%。綜合起來看，我國經濟今后要保持7%左右的增長速度是可能的，但面臨的不確定性因素也比較多。這是因為，未來一個時期全球經濟貿易增長將持續乏力，我國投資和消費需求增長放緩，形成新的市場空間需要一個過程。在經濟結構、技術條件沒有明顯改善的條件下，資源安全供給、環境質量、溫室氣體減排等約束強化，將壓縮經濟增長空間。經濟運行中還存在其他一些風險，如杠桿率高企、經濟風險上升等，都對經濟增長形成了制約。同時，隨著經濟總量不斷增大，增長速度會相應慢下來，這是一個基本規律。

“十三五”時期我國發展，既要看速度，也要看增量，更要看質量，要著力實現有質量、有效益、沒水分、可持續的增長，著力在轉變經濟發展方式、優化經濟結構、改善生態環境、提高發展質量和效益中實現經濟增長。

第二，關于戶籍人口城鎮化率加快提高。戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。根據《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》預測，2020年戶籍人口城鎮化率將達到45%左右。按2013年戶籍人口城鎮化率35.9%計算，年均提高1.3個百分點，年均需轉戶1600多萬人。現在，按照常住人口計算，我國城鎮化率已經接55%，城鎮常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。

建議稿提出戶籍人口城鎮化率加快提高，是要加快落實中央確定的使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標。這1億人主要指農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口。

實現1億人在城鎮落戶意義重大。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，對穩定勞動力供給和工資成本、培育現代產業工人隊伍具有重要意義。從需求看，對擴大消費需求、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資具有重要意義。實現這個目標，既有利于穩定經濟增長，也有利于促進社會公正義與和諧穩定，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求。這就要求加大戶籍制度改革措施落實力度，加快完善相關配套政策，確保這一目標實現。

第三，關于我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。我國現行脫貧標準是農民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，現價脫貧標準為2800元。按照這個標準，末全國還有7017萬農村貧困人口。綜合考慮物價水和其他因素，逐年更新按現價計算的標準。據測算，若按每年6%的增長率調整，2020年全國脫貧標準約為人均純收入4000元。今后，脫貧標準所代表的實際生活水，大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水，可以繼續采用。

通過實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，7017萬農村貧困人口脫貧目標是可以實現的。2011年至，每年農村脫貧人口分別為4329萬、2339萬、1650萬、1232萬。因此，通過采取過硬的、管用的舉措，今后每年減貧1000萬人的任務是可以完成的。具體講，到2020年，通過產業扶持，可以解決3000萬人脫貧;通過轉移就業，可以解決1000萬人脫貧;通過易地搬遷，可以解決1000萬人脫貧，總計5000萬人左右。還有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，可以通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。

第四，關于實施一批國家重大科技項目和在重大創新領域組建一批國家實驗室。落實創新驅動發展戰略，必須把重要領域的科技創新擺在更加突出的地位，實施一批關系國家全局和長遠的重大科技項目。這既有利于我國在戰略必爭領域打破重大關鍵核心技術受制于人的局面，更有利于開辟新的產業發展方向和重點領域、培育新的經濟增長點。8月，我們確定要抓緊實施已有的16個國家科技重大專項，進一步聚焦目標、突出重點，攻克高端通用芯片、集成電路裝備、寬帶移動通信、高檔數控機床、核電站、新藥創制等關鍵核心技術，加快形成若干戰略性技術和戰略性產品，培育新興產業。在此基礎上，以2030年為時間節點，再選擇一批體現國家戰略意圖的重大科技項目，力爭有所突破。從更長遠的戰略需求出發，我們要堅持有所為有所不為，在航空發動機、量子通信、智能制造和機器人、深空深海探測、重點新材料、腦科學、健康保障等領域再部署一批體現國家戰略意圖的重大科技項目。已經部署的項目和新部署的項目要形成梯次接續的系統布局，發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢，集中力量、協同攻關，為攀登戰略制高點、提高我國綜合競爭力、保障國家安全提供支撐。

我國同發達國家的科技經濟實力差距主要體現在創新能力上。提高創新能力，必須夯實自主創新的物質技術基礎，加快建設以國家實驗室為引領的創新基礎臺。國家實驗室已成為主要發達國家搶占科技創新制高點的重要載體，諸如美國阿貢、洛斯阿拉莫斯、勞倫斯伯克利等國家實驗室和德國亥姆霍茲研究中心等，均是圍繞國家使命，依靠跨學科、大協作和高強度支持開展協同創新的研究基地。當前，我國科技創新已步入以跟蹤為主轉向跟蹤和并跑、領跑并存的新階段，急需以國家目標和戰略需求為導向，瞄準國際科技前沿，布局一批體量更大、學科交叉融合、綜合集成的國家實驗室，優化配置人財物資源，形成協同創新新格局。主要考慮在一些重大創新領域組建一批國家實驗室，打造聚集國內外一流人才的高地，組織具有重大引領作用的協同攻關，形成代表國家水、國際同行認可、在國際上擁有話語權的科技創新實力，成為搶占國際科技制高點的重要戰略創新力量。

第五，關于加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。金融是現代經濟的核心，在很大程度上影響甚至決定著經濟健康發展。現代金融發展呈現出機構種類多、綜合經營規模大、產品結構復雜、交易頻率高、跨境流動快、風險傳遞快、影響范圍廣等特點。國際金融危機爆發后，主要國家均加大了金融監管體系改革力度，核心是提高監管標準、形成互為補充的監管合力和風險處置能力。

年來，我國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。黨的十八屆三中全會就加強金融監管提出了完善監管協調機制的改革任務。來頻繁顯露的局部風險特別是期資本市場的劇烈波動說明，現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。

國際金融危機發生以來，主要經濟體都對其金融監管體制進行了重大改革。主要做法是統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司，尤其是負責對這些金融機構的審慎管理;統籌監管重要金融基礎設施，包括重要的支付系統、清算機構、金融資產登記托管機構等，維護金融基礎設施穩健高效運行;統籌負責金融業綜合統計，通過金融業全覆蓋的數據收集，加強和改善金融宏觀調控，維護金融穩定。這些做法都值得我們研究和借鑒。

第六，關于實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動。推進生態文明建設，解決資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的問題，必須采取一些硬措施，真抓實干才能見效。實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，就是一項硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內生產總值能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。這項工作做好了，既能節約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經濟發展方式轉變，提高我國經濟發展綠色水。

“十一五”規劃首次把單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標，“十二五”規劃提出合理控制能源消費總量。現在看，這樣做既是必要的，也是有效的。根據當前資源環境面臨的嚴峻形勢，在繼續實行能源消費總量和消耗強度雙控的基礎上，水資源和建設用地也要實施總量和強度雙控，作為約束性指標，建立目標責任制，合理分解落實。要研究建立雙控的市場化機制，建立預算管理制度、有償使用和交易制度，更多用市場手段實現雙控目標。

第七，關于探索實行耕地輪作休耕制度試點。經過長期發展，我國耕地開發利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業可持續發展的突出矛盾。當前，國內糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內外市場糧價倒掛明顯。利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。

實行耕地輪作休耕制度，國家可以根據財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點，安排一定面積的耕地用于休耕，對休耕農民給予必要的糧食或現金補助。開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生產能力，確保急用之時糧食能夠產得出、供得上。同時，要加快推動農業走出去，增加國內農產品供給。耕地輪作休耕情況復雜，要先探索進行試點。

第八，關于實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作。現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。綜合起來，現行環保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

建議稿提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市(地)縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市(地)級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市(地)級環保局的派出機構。這是對我國環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

第九，關于全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水。現在的生育主體是80后、90后，他們的生育觀念變化了，養育孩子的成本也增加了，同時社會保障水提高了，養兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優生已成為社會生育觀念的主流。一方面，據調查，實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對。截至今年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，占比為15.4%。另一方面，我國人口老齡化態勢明顯，60歲以上人口占總人口的比重已經超過15%，老年人口比重高于世界均水，14歲以下人口比重低于世界均水，勞動年齡人口開始絕對減少，這種趨勢還在繼續。這些都對我國人口均衡發展和人口安全提出了新的挑戰。

全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給，促進人口均衡發展。這是站在中華民族長遠發展的戰略高度促進人口均衡發展的重大舉措。國家衛計委等部門經過認真測算，認為實施這項政策是可行的。

同志們!討論、修改、通過“十三五”規劃建議，是這次全會的主要任務。做好這項工作，對指導國家“十三五”規劃綱要編制、引領“十三五”時期經濟社會發展具有十分重要的意義。大家要全面把握和深刻領會建議稿提出的目標、理念、任務、舉措，認真思考，深入討論，提出建設性的意見和建議，使建議稿更加完善。最后，讓我們同心同德、群策群力，共同把這次全會開好。