中全會以來，關于新一輪國企改革的頂層設計方案醞釀兩年時間，終于出爐。

多方博弈醞釀兩年才出臺

2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

從今年年初開始，“國企改革頂層設計方案即將出臺”的消息多次傳出，但直到今日才落定。其間，多位消息人士都曾告訴新京報記者，因為國企改革涉及的利益面太廣，才導致總方案遲遲沒有出臺。

特別是此次《指導意見》首先提出的分類改革，國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員李錦就曾對記者表示，如果分類，競爭型的央企一旦放開，民營企業(yè)進來分蛋糕，曾經(jīng)國企享受的壟斷好處就沒有了，所以肯定不愿意。李錦認為，改革就是利益調(diào)整，因此推動起來也更加艱難。

分類推動改革發(fā)展混合所有制

《指導意見》提出，國有企業(yè)屬于全民所有。必須以經(jīng)濟建設為中心，堅持問題導向，繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優(yōu)做大國有企業(yè)。

《指導意見》從改革的總體要求到分類推進國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強和改進黨對國有企業(yè)的領導、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面，提出了新時期國有企業(yè)改革的目標任務和重大舉措。

《指導意見》指出，到2020年，在國有企業(yè)改革重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果。形成更加符合我國基本經(jīng)濟制度和*發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

此外，就在頂層設計艱難孕育的過程中，在十八屆三中全會開幕，到如今將兩年的時間里。多省份和央企都已經(jīng)先行先試。據(jù)新京報記者統(tǒng)計，在頂層設計之前，已經(jīng)有超過20個省份出臺國企改革相關文件，中石化、中石油等巨型央企以及去年國資委試點的六家央企等，都已經(jīng)提前試水。

亮點1國企分類

分商業(yè)和公益類進行監(jiān)管考核

在昨日公布的《指導意見》中，國企分類被放在了首要位置加以強調(diào)。而在十八屆三中全會后，關于國企分類的討論日趨激烈。今年兩會，國務院總理李克強就提出了分類改革。

據(jù)李錦此前對新京報記者介紹，分類是改革的基礎，這并不是第一次在國資改革頂層設計中討論分類問題。但是直到此次，才進行了商業(yè)類和公益類的正式分類。李錦認為，新一輪國企改革中的分類當屬重大突破。

《指導意見》提出，為提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學性，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，并實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。

其中，商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標。

值得注意的是，如何進行類別劃分的權利，屬于出資人。《指導意見》提出，按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責的機構(gòu)負責制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，劃分并動態(tài)調(diào)整本地國有企業(yè)功能類別。

對于國企分類，國資改革專家、上海天強管理顧問公司總經(jīng)理祝波善認為，國企分類非常重要，這將為未來后續(xù)的國企改革和監(jiān)管奠定前提。這次文件回避了壟斷這一表述，原來那些壟斷性國企中的競爭類業(yè)務就是未來的改革目標和任務，也就是說要實現(xiàn)資產(chǎn)剝離。

比如說，中石油的加油站、煉油業(yè)務就要走向市場化競爭，石油開采仍將繼續(xù)保持既有地位。國家電網(wǎng)的電網(wǎng)輸送業(yè)務繼續(xù)保持，配電業(yè)務將實現(xiàn)競爭化，這一點早在2002年就提出來了，但一直沒有推進。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍表示，對國有企業(yè)的分類是這次改革的一個亮點，同時對類別的界定也決定了本次改革的力度。

劉勝軍認為，按照文件思路，商業(yè)類企業(yè)對應的是充分競爭領域，充分競爭領域到底有多大決定了本次改革的力度。在劉勝軍看來，按照國際慣例，90%以上的領域都是充分競爭領域，國有企業(yè)可以放棄控股權。英國并未在電信、鐵路、石油、航空等領域?qū)嵭袊�有化。除了自然壟斷行業(yè)，絕大多數(shù)可以通過市場競爭。

【難點】

如何判斷企業(yè)屬商業(yè)還是公益類?

目前，具體應該如何分類的方法還沒有公布。如何判斷一個國有企業(yè)屬于商業(yè)類還是公益類?

據(jù)民生證券宏觀研究團隊研究，目前至少已有22個省市出臺了國企改革方案，其中有19個省市明確了國企分類方法，可根據(jù)類別數(shù)分為三分法與二分法。

北京、上海、寧夏等17省市采取三分法分類。其中16省市將國企分類為功能類、公益類/公共服務類和競爭類。功能類企業(yè)包括政府投融資臺或國有投資運營公司以及重要資源開發(fā)、重大基礎設施建設領域的企業(yè)，承擔政府在不同階段賦予的專項任務和重大項目，如保障性住房建設投資中心。

公益類/公共服務類企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務保障城市運行，包括城市供水供氣、公交、市政建設等國有企業(yè)。競爭類國企則以市場為導向，追求利潤最大化。寧夏則在國企分類中將競爭類國企劃分為盈利性國企。廣東和四川兩省采取二分法，廣東將國企劃分為準公共性企業(yè)和競爭性企業(yè)，四川“國有企業(yè)原則上分為功能性、競爭性兩種類型。”

亮點2股權改革

混合所有制改革不設時間表

針對國有企業(yè)存在的制約不足的問題，《指導意見》提出積極引入各類投資者實現(xiàn)股權多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市。

《指導意見》指出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的目標是促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉(zhuǎn)債、股權置換等多種方式，參與國有企業(yè)改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。對混合所有制企業(yè)員工持股，提出試點先行，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。

對此，民生證券宏觀研究員朱振鑫表示，混改方面，與十八屆三中全會“積極發(fā)展”的提法相比有所弱化，未來將更加謹慎，主要是強調(diào)混合所有制不等于私有化，而是為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)服務。未來將在避免國有資產(chǎn)流失、推動國有資產(chǎn)保值增值的基礎上，從戰(zhàn)略投資的角度引入社會資本。混合所有制改革，在中央層面上關注縱向產(chǎn)業(yè)鏈混改，比如中石化銷售環(huán)節(jié)的混改，地方國企層面則關注發(fā)達地區(qū)混改，PPP作為一種特殊的混合所有制形式，在能源、通信、電力領域有較大應用空間。

關于此前熱烈討論的員工持股問題，十八屆三中全會的說法是“允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股”，此次則變?yōu)椤皩�混合所有制企業(yè)員工持股，提出試點先行”。

中國國際經(jīng)濟交流中心咨詢研究部副部長王軍認為，員工持股此前外界非常關注，也有很多猜測，包括媒體報道全員持股被否定等說法。這次文件對員工持股的表態(tài)反映出中央的謹慎，防止利益輸送。

亮點3政企分開

國資委轉(zhuǎn)向管資本將建權力清單

國資委既當“老板”也當“婆婆”自其成立之日起一直被外界詬病。

此次，針對國有資產(chǎn)監(jiān)管工作存在越位、缺位、錯位等問題，按照以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求，《指導意見》提出：一是以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準確把握依法履行出資人職責的定位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，建立監(jiān)管權力清單和責任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。四是以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算制度。

多位專家認為，這意味著國資委的職責變化。

對此，中國國際經(jīng)濟交流中心咨詢研究部副部長王軍認為，這代表著國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制的重大改革，也是這次《指導意見》里的核心內(nèi)容。以前國資委是管資產(chǎn)、管人、管事，以后國資委的角色將重新確定，只能是國有資產(chǎn)的監(jiān)管者，不再是出資方。這對于減少政府對企業(yè)經(jīng)營的不當干預，提高企業(yè)經(jīng)營的活力和效率有很大積極作用。

祝波善也認為，從管資產(chǎn)到管資本的調(diào)整比較大，引起的爭議也比較大。但從文件內(nèi)容看，國資委未來肯定還將存在，而且，國資委不僅將繼續(xù)會存在，而且將扮演游戲規(guī)則制定者的角色，那些管資本的投資公司也將位于國資委名下，國資委未來主要是做老板，管人、管事這些都交給企業(yè)董事會和管理層來做。

民生證券宏觀研究員朱振鑫則表示，現(xiàn)行國資管理體制由國資委主導，包括“管資產(chǎn)、管人、管事”，國資委身兼“裁判員”與“教練員”雙重身份。未來國有資產(chǎn)管理體制改革方向是參照國內(nèi)的“匯金模式”與國外的“淡馬錫”模式，形成獨立的裁判員和教練員，推動政府職能向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變，建立國資委-國有資本運營和投資公司-經(jīng)營性國企的三層管理體制。

分析

國企改革概念股是否迎來利好?

南北車合并，交行混改，國企改革的重磅大戲一度被視為A股的助推力。這次，國有改革方案指導意見襲來，堪稱資本市場的一副重磅興奮劑。

數(shù)據(jù)顯示，目前國企改革概念股超過百只，且市值巨大。截至9月11日，中國建筑、上汽集團、上海電氣、格力電器等上市公司總市值均超過千億元。相比之下，也有最新總市值還處在100億元以下的公司，例如華虹計通總市值僅24.7億元。

英大證券首席經(jīng)濟學家李大霄表示，中共中央印發(fā)《國企改革指導意見》是重大利好，對于完善現(xiàn)代企業(yè)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、增加國企活力、防止國有資產(chǎn)流失都具重要的指導作用，對提升經(jīng)濟增長效率有重要作用，對于股票市場的穩(wěn)定發(fā)展也有積極作用。

不過，也有分析人士認為，本次改革效果有待考察。

對于國企改革概念股今年上半年遭遇爆炒，本次又再度成為焦點，李大霄則表示，針對國企改革概念股，也應該進行冷思考，滿足如下三個因素的才真正值得投資。首先是有實際利好的公司，這些公司能夠通過國企改革提升效率，產(chǎn)生協(xié)同效應，通過國企改革慢慢改善經(jīng)濟實體，如果只是概念，要遠離。第二，對國企改革的公司要看原來的基礎是否牢固，基礎好加效率提升，就有估值提升空間。第三，要看目前是否存在股價低估的問題。

李大霄提示投資者，“國企改革對股市的利好要真正作用于實體經(jīng)濟的利好，否則只是概念噱頭和遙遠的希望，就不靠譜了”，李大霄表示。

國企改革那些年

1978年-1992年準備階段

核心是放權讓利，初步探索所有權和經(jīng)營權的分離，推動國有企業(yè)從計劃經(jīng)濟下的純政府部門向*下的企業(yè)轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的生產(chǎn)效率有所提高。

1993年-2002年起步階段

核心是壯大國有企業(yè)。這一階段，國企虧損異常嚴峻。1992年，中共十四大召開之后，國企改革也轉(zhuǎn)向更為根本性的所有制層面。股份制改造，國企兼并、重組、破產(chǎn)和出售逐漸掀起高潮。

2003年-2013年攻堅階段

核心是做強國有企業(yè)，通過股份制改造積極推動混合所有制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，一大批巨無霸央企登陸資本市場。

2013年至今步入高潮

十八屆三中全會之后，國企改革進入第四階段，此次發(fā)布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》標志著國企改革第四階段步入高潮。

五大重要舉措

1國企分商業(yè)和公益兩類

商業(yè)類

按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標。依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。

公益類

以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

2薪酬分配由企業(yè)自主定

●推進公司制股份制改革。積極引入各類投資者實現(xiàn)股權多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市。逐步調(diào)整國有股權比例。允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。

●健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點是推進董事會建設，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題。

●建立國有企業(yè)員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權相結(jié)合。

●實行與*相適應的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內(nèi)部的薪酬分配權是企業(yè)的法定權利，由企業(yè)依法依規(guī)自主決定。

●深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，拓寬選人用人視野和渠道。

3從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”

以管企業(yè)為主以管資本為主

●推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準確把握依法履行出資人職責的定位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，建立監(jiān)管權力清單和責任清單。

●改革國有資本授權經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。

●推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。

●推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算制度。

4推進國企混合所有制改革

目標

促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

舉措

●堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

●引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉(zhuǎn)債、股權置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理。

●探索實行混合所有制企業(yè)員工持股。堅持試點先行，在取得經(jīng)驗基礎上穩(wěn)妥有序推進，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。

5內(nèi)外監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失

●強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，突出對關鍵崗位、重點人員特別是“一把手”的監(jiān)督，防止權力濫用。

●建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機制，整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制，提高監(jiān)督效能。

●實施信息公開加強社會監(jiān)督。

●建立健全重大決策失誤和失職、瀆職責任追究和倒查機制，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務的行為。

A06-A07版采寫/新京報記者趙嘉妮劉素宏趙毅波