新中國的歷史充分證明了民族區域自治制度是解決民族問題正確道路的重要組成內容。通過這項制度的實行，半個多世紀以來，我國各少數民族在社會經濟文化等各方面都得到了較快發展和進步，邊疆民族地區及各少數民族與內地和漢族之間在發展水上的差距大大縮小了;各少數民族都能夠在自治地方行使當家做主的權力，并且有了等地參與國家事務的權力;全國各民族更加團結，國家空前統一。

民族區域自治制度能夠發揮這樣的作用，是因為新中國建立以來，這項制度在不斷發展和完善。同時，這項制度的設計包含了多種考慮，是集多種因素為一體的制度，是歷史傳統與現實因素的統一，是統一和自治、民族因素與區域因素相結合的創舉。

歷史傳統與現實因素的統一

民族區域自治制度的創立，既繼承了我國數千年的歷史傳統，充分汲取了安邦治國的歷史經驗，又符合中華民族多元一體的現實國情。

多元一體是我國的基本國情。這個多元，不僅包括文化的多元，在歷史上也包括經濟和政治制度的多元。也就是說，自古以來，我國就是一個多種經濟、多種政治制度并存的統一的國家。統一的國家能夠包容多元，多元與統一互相依存。多元一體的政治制度，是中國幾千年能夠在政治上維持大一統的重要原因之一。

中國作為一個多民族的統一的大國，和世界上其他幾個文明古國一樣，幾千年來歷盡滄桑。盡管有國內的動亂、自然的災害、民族的紛爭，特別是代以來帝國主義列強的摧殘與瓜分，但中國疆域能夠基本維持，眾多民族不僅未曾分散，而且日益團聚。這在世界歷史中，特別是與其他文明古國相比，十分罕見。這其中自然有地理的、經濟的、文化的等多方面原因。除此之外，中國幾千年來的政治制度，也是這個多民族的千年古國得以始終維持統一的重要原因。

在中央集權制度之下，允許多種類、層次的管理制度與多種類型的社會經濟文化制度的并存，是中國傳統政治制度的主要特征，也是保證中國數十個發展既不衡、經濟文化又有很大差異的民族能夠統一于一個國家之內的重要原因。

世界上的文明古國，多經歷過封建制時期，而又有各自不同的制度。有的國家采用共和制，而中國幾千年來一直采用的是君主制，政權歸皇帝一人掌握。皇帝具有至高無上的權力，表現為高度的中央集權，這是占主導地位的制度。同時，又在一些邊疆少數民族地區實行自治或半自治的(冊封)封國制和羈縻府州(土司)制度。冊封、羈縻府州制和中央集權制度一樣，都是貫穿于中國封建社會兩千多年的基本政治制度。不管王朝如何更迭，不管哪個民族掌握政權，這種政治制度和統治形式都一直延續下來。它既有助于打破民族間的隔閡和地區間的分裂割據狀態，又有助于每個民族內部的發展和不同民族之間政治凝聚力的形成。這是中國各地區、各民族有如百川歸海，日益統一的政治基礎。

中國古代的中央集權制度，成熟于秦朝。它包括了如下的幾個方面：皇帝是國家最高代表，獨掌一切大權。皇帝之下，在首都設立三公九卿或三省六部制(或類似結構)的中央政府。三省分掌全國的行政、軍事和監察事務，三省各自直屬于皇帝，互不統屬，而又各自在地方設立自己的派出機構，即地方政府，分掌全國各地的相關事務。其中，各朝代的中央政府中都有專管少數民族事務的部門，如秦朝的典客(九卿之一)、隋唐的鴻臚寺、元朝的宣政院、清朝的理藩院等。主管少數民族事務的中央部門也往往有在地方的派出機構，如宣政院下轄有設于地方的宣慰司、宣撫司、招討司、萬戶府和千戶所等。

在中央政府之下設郡縣制。將全國分為十幾個大區，稱為“道”或“路”，各邊疆和少數民族地區也都包括在內，如唐代13道、北宋20路、遼置5路、金分15路。在道或路下又設郡(州)、縣，如漢代有103郡、1314縣;唐代360州、1557縣，各朝代都規定全國官吏的任免權掌握于中央，地方官不能自用僚佐等，使中央集權制十分嚴密。

行政權力的集中，又使歷代中央政府能夠在全國推行“書同文”、“車同軌”、“行同倫”等措施，對鹽、鐵、酒、鑄錢實行國家壟斷，在文化領域實行“廢黜百家，獨尊儒術”的政策，在全國實行統一的科舉選拔制度等。使中央集權制更加鞏固，同時也就強化了國家的統一。

在秦朝以后兩千多年的歷史中，各個朝代，無一例外地都實行這樣的中央集權制度。既便是在三國、魏晉南北朝、五代十國或宋遼夏金時期，各個局部的地方政權也都實行集權制。因此，不管最后由哪一個民族或地方政權統一全國，都會繼續實行這樣的制度。所以在每一次大分裂之后，都會出現更大范圍、更高程度的統一。

幾千年來，中國各民族的經濟、文化和社會制度一直千差萬別，差異就是矛盾，有民族差異，就會有民族矛盾。在一個多民族的國家中，承認這種差異，并且制定相應的承認差異的制度，才可能維持各民族的統一。幾千年來，在邊疆和少數民族地區實行的(冊封)封國和羈縻府州制度，就是承認這種差異的政治制度。

自西漢以來，羈縻制度經歷了邊郡制、羈縻府州與冊封制和土司制三個階段。

西漢將在邊疆地區新設的郡稱為邊郡或初郡，與中原地區的郡有明顯不同。首先，這些郡大多是少數民族地區。中原王朝以當地民族或部落原有的地域為郡的范圍，保持當地原有的頭人和風俗法紀。中原王朝在邊郡設立兩套官吏系統。一是與內地相同的太守、令、長等官吏，由中央政府直接派遣任免，屬于流官系統;二是與前者并列的王、侯、邑長等，雖然也由中央政府任命，并頒給金、銀、銅印，但都是由當地民族的首領世襲充任，屬于土官系統。當地少數民族原有的部落和人民都由土官管理，不繳賦稅，只是向政府交納一些土貢(土特產品)，以此對中央政府表示政治上的臣服。

唐朝建立以后，疆域空前廣大。唐朝統治者總結前代的經驗，認識到，如果單純依靠武力，一方面難以征服眾多的邊疆少數民族政權;另一方面，對依靠武力征服的地區，難以維持長久和有效的統治。于是他們采取“偃武修文”的方針，以通使、和親、冊封和互市等政治和經濟的手段為主、武力威懾為輔的策略，對各邊疆少數民族地區和政權進行招撫，從而達到“中國既安，四夷自服”的目的。

唐代，在西域(今新疆與中亞)、東北、嶺南、外蒙古等地共置羈縻府州千個。如在突厥、黨項、土谷渾地區置29府90州;在龜茲、于闐、焉耆、疏勒和粟特等地區置51府198州;在契丹、??等部置14府46州;在嶺南置92州;在羌族等居地置261州。

羈縻府州的都督和刺史都由當地少數民族首領世襲充任。同時，唐朝又在這些邊疆地區設都護府和節度使來統領這些羈縻府州。如西域的安西和北庭都護府、東北地區的安東都護府、外蒙古的燕然都護府、內蒙古的安北都護府，控制土蕃和僚等族的劍南節度使等。這些接受冊封的地方民族政權和羈縻府州，主要有如下的特點：

第一，由當地少數民族首領世襲管理，內部事務自行其是，中央不加干涉;原有風俗制度一概保留，“順其土俗”，中央政府不加過問。

第二，地方首領和政權與中央政府保持聯系，有甥與舅、君與臣、上級與下級、中央與地方等不同形式的聯系，在軍事上要“奉征調”。

第三，中央政府在這些地區不收賦稅，僅接受以政治象征意義為主的土貢。

唐代以后的宋、遼和金朝，在周邊民族地區都基本沿襲了這個制度。

元朝統一全國后，將以前半獨立或獨立的邊疆少數民族政權逐個消除，在全國推行行省制度，中央集權得到加強。同時又在一些邊疆地區實行有別于內地的土司制度。土司即土官。因為其官署稱為宣慰使司、宣撫司、安撫司、招討司、長官司等而得名。其中除最高一級的宣慰使司官署內皆為流官，由中央政府任命外，其他的官署都是土官，由地方少數民族首領世襲。土司所管轄的境域，實行自治，朝廷不干預其內部事務，不征賦稅。但土司有朝貢的義務，“或三年一朝，或每年朝貢”，給皇帝貢獻土特產品，皇帝則根據土司品級的高低給予不同的回賜。土司的襲替必須由朝廷冊命。史稱：“襲替必奉朝命，雖在萬里外，皆赴闕受職。”元朝，由于中央集權的加強，建立土司的地區比唐代的羈縻府州大為減少。中央政府對這些地區的控制也比唐代更有力。

明、清兩代，都沿襲了元朝的土司制度。明朝，全國共有土知府以下官298人。到了清代，由于實行改土歸流，土官逐漸減少。據統計，當時在土司比較集中的云南、四川、貴州和廣西的土官共112人。比明代已有明顯減少。

為了與在少數民族地區實行的羈縻制度相適應，唐朝的法律中，還制定了與少數民族有關的條文。如《唐律?名例第一》中有“諸化外人同類自相犯者，各依本俗法，異類相犯者以法律論。”的條文。也就是說，少數民族內部的紛爭，用該民族自己的法律來處理。如果是不同民族之間的紛爭，就要依唐朝的法律處理。另外，在當時制定的法律條文中，還有很多與少數民族有關，如朝會、廄牧和關市等條文。在這些法律的具體執行中，對于少數民族首領，往往比較寬大。唐代以后，歷宋、元、明、清各代，都基本沿襲了唐朝制定的這些律令。

縱觀兩千余年來中國邊疆民族地區所實行的羈縻制度，盡管其形式不同，但出發點都是不強求與中原地區一致，不激化矛盾，適應各民族地區獨特的社會經濟與文化狀況，實行自治或半自治。其主要目標，就是要各邊疆少數民族地區承認中原政權在政治上的核心地位，維護國家的統一。

這種羈縻制度與中央集權制相結合，就使得幾千年來，中華各民族既能夠獨立地發展自己的民族經濟與文化，又能方便地互相交流與學習，并逐漸走向團聚與統一。

中國共產黨繼承了中國幾千年多民族多元一體的歷史傳統,借鑒歷史上這些針對邊疆民族地區制定的政治制度，又根據馬克思主義理論和各民族的愿望，制定了各民族等團結的民族政策和民族區域自治制度，從而實現了歷史因素和現實因素的統一。

區域自治與民族自治相結合

在新中國建立之初，對于如何解決邊疆民族問題，面臨著兩種選擇：是建立聯邦制，還是建立單一制下的民族區域自治制度?歷史上我黨曾長期“以俄為師”，所以在新中國建立前，曾一度考慮把蘇聯實行的聯邦制作為解決中國民族問題的一種選擇。解放戰爭時期的《中國人民解放軍宣言》中就曾提出“承認中國境內各少數民族有等自治及自由加入中國聯邦的權力”。同時，在1947年4月23日，我黨在內蒙古創建了第一個民族區域自治區。無論哪種選擇，目標都是為了促成和維護國家的統一，為了推動邊疆和各少數民族更好地發展進步。為了實現這樣的目標，我黨根據數千年來中國大一統而又因俗而治的歷史傳統，根據當代的國情，最終選擇了統一和自治相結合的民族區域自治制度。

我們的民族區域自治制度既不是單純的民族自治，也不是單純的區域自治，它是民族因素和區域因素相結合，民族自治與區域自治相結合的制度。

所謂民族自治，就是自主地管理本民族事務。什么是民族事務呢?《民族區域自治法》涉及民族自治的內容條款包括語言文字與風俗慣(第10條)、宗教信仰(第11條)、民族干部和專業人才(第22條)、民族教育(第37條)和民族文化、名勝、古跡(第38條)、民族醫藥(第40條)等，自治地方可在這些領域立法，制定民族自治立法的一些單行條例。

同時，民族自治并不是孤立的單一民族、純粹的少數民族的自治。從憲法、法律設置民族區域的目的來看，是以保障聚居區少數民族當家做主權利為目的。但此種民族自治不是純粹的少數民族的自治，也就是說，在建立民族自治地方時，既要考慮聚居的自治少數民族，也要考慮自治區內的民族關系和經濟、文化、社會發展狀況等因素，以衡聚居的自治少數民族與該地域范圍內其他民族之間的利益關系，所以這是以自治的少數民族為主、兼顧各民族要求和利益的自治。

我國的各個民族自治地方都有多個民族共同生活在一起。以新疆維吾爾自治區為例，維吾爾族僅占新疆總人口的47%，漢族占45%(據2012統計)，另外還有哈薩克族、蒙古族、回族、柯爾克孜族等其他11個世居的少數民族。這些民族分別建有伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治州、博爾塔拉蒙古自治州和一些民族自治縣(如塔什庫爾干塔吉克自治縣)和民族鄉(如奇臺縣的塔塔爾民族鄉)等，在各個自治州、自治縣甚至以某一個民族命名的民族鄉中，也都是多民族生活在一起。如伊犁哈薩克自治州的哈薩克族僅占總人口的22.9%，漢族則占了44.7%;巴音郭楞蒙古自治州的蒙古族僅占總人口的27.8%。除新疆外，其他民族的自治區也都有類似情況，如內蒙古自治區的蒙古族僅占全區人口的18%，廣西壯族自治區的壯族人口僅占廣西人口的39%。在西藏自治區，盡管藏族人口占了絕對多數，全區也有數十萬其他民族居民。因此，各民族自治區在考慮民族事務方面的立法時，要觀照本地的各個民族成員，民族自治應該是當地各民族參與的自治，既包括主要的自治民族，也包括漢族和其他少數民族。能夠觀照所有這些民族的文化、經濟和社會發展權利的自治，才可能使每個民族都能夠享受等發展的機會，才能維護各民族之間的團結。那種主張在自治區內純粹單一民族自治，僅照顧自治民族利益的觀點實際上是狹隘的民族中心主義，是有害的，也是我們一貫堅決反對的。

所謂區域自治，是指在少數民族聚居的地方，在該區域內的民族事務或地方性民族事務的自治。民族區域自治是建立在地理區域特點與民族特點相結合基礎上的。這個區域特點與民族特點在經濟、文化等方面是相關連的。區域內的各民族不僅有各自的民族特點，也有本區域內多民族共有的區域特點。如在同樣的自然環境內，相或相互緊密聯系的歷史過程，都會造成這些民族共有的區域特點。這樣的區域可以是相當于一個省的自治區，如目前的西藏、新疆、內蒙古、寧夏和廣西五大自治區，也可以是自治州、自治縣。

但少數民族聚居的地方往往有多個民族，一些少數民族自治區的漢族人口占其總人口的很大比例，甚至占多數。憲法、法律都規定，民族區域自治是以一個或者幾個少數民族聚居區為基礎而設立，同時，區域自治是包括了特定地域范圍內各個民族的全體居民，范圍要大于民族自治的自治少數民族。也就是說，自治的主體是自治區各民族，也包括漢族在內。如果不是包括漢族在內的各民族，就是違背憲法和民族區域自治法的基本精神的。區域自治也意味著我們反對超界域的民族自治，因為不同區域的同一民族，其文化風俗、經濟特點也往往有所區別，因此，某一區域內的民族自治條例并不能在本區域外實行。同時，我們特別反對建立全國范圍的跨區域的民族自治。這既不符合憲法，也有害民族團結。如達賴集團要建立包括甘、青、川和西藏的所謂“大藏區”的主張，就是一種大民族中心主義和霸權主義的主張，是我們的民族區域自治制度所反對的。

統一與自治相結合

世界上的國家結構形式一般分為聯邦制和單一制兩種。我國的少數民族聚居區，實行的是單一制下的民族區域自治制度，也就是集中統一的共和國中央政府領導之下的民族區域自治制度。這種區域自治不是絕對自治，而是在憲法規定的范圍之內的堅持*、堅持國家統一、堅持中央政府領導之下的區域自治。

這次中央民族工作會議指出：多民族是我國的一大，也是我國發展的一大有利因素。要牢記我國是統一的多民族國家這一基本國情，堅持把維護民族團結和國家統一作為各民族最高利益。

為什么說統一多民族是我國的基本國情?因為這一國情是我國幾千年歷史形成的，而且至少自秦朝以來，這種局面維持了兩千年之久。各民族的大一統，已成為中華各民族文化的核心價值觀。統一被認為是正常的，順應歷史潮流的;分裂被認為是不正常的，逆潮流而動的。爭取和維護統一是各族人民共同的行為準則。秦統一兩千年來，統一時間達1300多年，分裂僅600多年。就是在國家分裂時期，各個地方政權和民族政權，也都主張和努力爭取國家的統一。

從這個準則出發，應該說在歷史上中國各族人民的觀念中，中國的疆域，不僅包括歷代中央王朝或漢族政權控制的疆域，也包括尚未納入中央王朝版圖的各地方和少數民族政權的疆域。歷史上中國疆域內的各民族，不管是處于中央王朝統轄之下，還是建立獨立政權時期，不管是統一時期還是分裂時期，都是中國的民族。如秦漢時期的匈奴、隋唐時期的突厥、契丹人建立的西遼(1125-1211年)、回紇人建立的哈拉汗朝(840-1211年)等，他們生活和控制的區域，都是中國疆域的一部分;他們建立的政權，都是屬于中國的不同民族的政權。他們的目標都是爭取國家的完全統一。兩千多年來，統一是各族人民共同生存的基礎、發展進步的保障。

我們根據這樣的歷史傳統和當前的形勢，建立了新中國單一制的國家體制。因此，中國的民族區域自治不同于聯邦制國家自治化程度很高的、有自決權的“地方自治”，因為在單一制國家之內地方要服從中央的領導。憲法、法律設置該項制度的目的是將民族區域自治作為地方組織制度，自治地方政府是中央統一領導下的地方機關。憲法、法律對民族區域自治的定位，是在中央的統一領導下保證國家的法律和政策在民族自治地方實行，自治的內容是通過民族區域自治地方立法，對涉及當地民族的特殊利益，在維護國家法制和統一的前提下，按照法律規定的權限積極行使變通權。

總之，民族區域自治與維護國家統一都是憲法所要實現的目標，也與憲法所規定的“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的部分”及“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮”的條款是相吻合的。