強農惠農政策出臺的歷史背景

應該說，從中央到地方，各級政府在安排財政支出時，都會綜合考慮以下幾個關系。工業與農業的發展的關系、城市與農村建設的關系、干部職工與農民的切身利益的關系。由于歷史原因，我國的國情是國家經濟總量偏小、可安排的財力有限，這樣國家在不同時期財政支出側重保障重點不同，大體上可分為三個階段。第一階段，在新中國成立到改革開放初期，側重工業，城鄉二元結構開始形成;第二階段，改革開放到1998年，城市建設得到重點保障，城鄉差別進一步加大;第三階段是從21世紀初到現在，“三農”的財政保障工作全面啟動，開始實施以工促農、以城帶鄉，城鄉統籌發展，我們稱之---工業反哺農業，城市反哺農村。

第一階段。新中國成立了，為了國防安全，在當時的歷史條件下，我國選擇優先發展重工業的道路，重工業發展戰略在國民經濟各個領域得到了具體體現，財政資金主要投向以重工業為主的廠礦企業，當時，農民生產按照國家計劃開展，生產的農產品由國家統購統銷。城鎮職工、農民的糧食布匹等重要物品實行統一、限量供應。農業的主要任務就是為工業化提供原始積累。因此，許多國有廠礦企業迅速發展，這個時期，城市的投入也不多，但當時的城市，一方面，國家為城鎮職工建立了較為完備的社會保障體系，包括養老保險、醫療保險以及住房、購糧等方面的優惠政策，另一方面，國家通過“企業辦社會”的形式實際承擔了城市公共產品的供給。而農村生產生活基礎設施建設、社會事業、公共服務等公共產品都主要依靠社員投工、投勞和社隊集體積累的公積金和公益金。城鄉二元結構逐步形成。

第二階段。改革開放到1998年，這個時期我國經濟得到快速發展，城市建設資金也得到重點保障，城市公共產品供給的財政預算支出不斷增加，城市的公共設施和公共服務得到了明顯改善。盡管這個期間，國家也有投入一定資金支持農村的基礎設施建設和基本公共服務建設，但總體資金量不大，城鄉差別越來越大。

第三階段，1998年，國家開始提出公共財政框架體系，提出農村的公共產品供給要和城市一樣納入財政預算支出。財政開始更多地關注民生問題。這個時期，第一個大動作就是減輕農民負擔。當時家庭承包經營、統分結合“雙軌”經營體制開始建立，人民公社廢除，各種農業稅以及各種收費、集資、罰款的問題越來越突出。從1990年開始的農民負擔治理工作還是不能徹底解決農民負擔偏重的問題。隨著公共財政、民生財政框架的提出，*、國務院著手研究制定農村稅費改革。2002年開始試點，2003年試點工作全面鋪開。從此，農民負擔得到根本的解決。2005年12月29日十屆人大常委會做出了從2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定，延續了2600多年的農業稅從此退出歷史舞臺。全國農民減負額超過1000億元，人均減負120元左右，8億農民得到實惠。與此同時，2003年財政部提出要讓公共財政的陽光普照到農村，強農惠農配套政策全面出臺。加強農業和農村基礎設施建設、穩定糧食生產和現代農業建設、農村義務教育、衛生、文體等社會事業發展等方面都納入公共財政支出范圍，支持農業、農村、農民的政策體系基本建立，“三農”投入明顯加大。據統計，“十五”期間，中央財政用于“三農”的資金達11300多億元，均增幅達到17%。“十一五”期間，中央財政用于“三農”的投入持續增加。2005年?2008年，中央財政投入“三農”資金達16435億元。從我縣看,2009年涉農支出2.04億，2010年是2.56億，規模不斷加大。由于強農惠農政策的出臺，農民持續增收、農業不斷發展、農村保持穩定，億萬農民真正享受公共財政的陽光。當然，到目前，強農惠農政策取得的成效總體上說是初步的，特別是我們當領導的思維定勢還會把側重點放在工業和城鎮。比如上工業項目、搞城建項目，財政一投入就是幾百萬、幾千萬，較少有農業、農村項目上幾百萬、上千萬的，可見，強農惠農工作還需進一步加強。我想，從2004年開始連續幾年中央一號文件的出發點、落腳點都放在“三農”領域，也有這個含義在里面。

財政體制對“三農”的保障

強農惠農政策的核心就是確保有足夠的資金投入“三農”，特別是縣級財政要有足夠財力對“三農”提供保障。解決該問題，最有效最根本的辦法，就是中央有一個支持“三農”、傾斜縣級財政的體制、機制。我們知道，1993年12月15日，國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》后，財政體制由此開始進入分稅制改革階段。以增值稅主稅種為例，國稅征收75%上繳中央，25%歸地方其中省10%、市5%、縣10%;地稅征收歸地方仍是省、市、縣三級分享。從2002年開始，所得稅增量部分，60%上繳中央，40%歸地方。其中;企業所得稅省20%，市縣各10%;個人所得稅省10%，市縣各15%。這種分稅制使中央財政收入在全國財政總收入的比重由1993年的22%上升到現在的50%左右，地方政府財政自給能力急劇下降，縣級財政沒錢，“三農”投入沒保障。隨著強農惠農政策的陸續出臺，中央、省，特別省財政就一直在著力提高縣級財政對“三農”的保障水。主要體現在三個方面：

(一)調整財政體制，提高縣級財力占全省財力的比重。比如，我縣除了執行“分稅制”體制，還執行“統收統支”體制，這樣有一部分新增財力可以留在縣內。

(二)省財政對縣實施一般轉移支付補助。實行財政轉移支付，緩解縣鄉財政困難，確保有關政策的落實，省財政在力所能及的范圍內，將原本一些屬于縣級財政保障，但又無力承擔或是難以承擔的事權通過財政轉移支付的方式給承擔下來。主要有：一是農村稅費改革轉移支付。為確保農村稅費改革取消“三提五統”、停征屠宰稅、全面免征農業稅、取消農業特產稅等政策的順利實施，省財政按照縣實際凈減收并結合財力狀況給予轉移支付補助;二是為了增強縣財政的保障能力，省財政將教育、衛生、計生、社會保障、公檢法等基本公共服務支出納入保障范圍，對各縣按照擴大后的保障范圍計算出現的收支缺口給予緩解縣鄉財政困難補助。三是為確保中央調資政策的落實，省財政按月人均增資額及各地的財政困難程度對市縣調整工資給予了專項轉移支付。四是為支持和推動各地有效化解農村義務教育“普九”債務，省財政對縣化解農村義務教育“普九”債務給予獎補。

應該說這幾年我縣項目建設風風火火，經濟快速增長，縣財政積極應對不斷調整、改革的財政體制，積極爭取上級財政的更多支持，使得縣財政保障“三農”水不斷提高。這方面，鄉鎮的感覺更明顯。特別是從2006年開始，鄉鎮日子明顯好過。2004年以前，鄉鎮長每月都要找錢發工資，保運轉，這種現象現在沒有了。當然，我們財政整體保障水還不夠高，要解決長期積累下來的“三農”欠帳并不是一朝一夕的事，而是一個長期漸進性的過程。

強農惠農的具體政策

(一)關于農業

一是保障糧食安全。*、國務院一再強調，糧食是安邦穩天下的大事。因為我國人口多，全球200多個國家和地區人口超過1億的有11個，超過10億的只有2個，我國人口最多，到2030左右，我國人口將突破15億。目前，我國人均耕地只有世界均水的40%。原來南方氣候適宜、水量充足，是糧倉，南糧經常北運。現在南方城鎮化、工業化進程加快，人口增多，耕地減少，變成北糧南運。這種局面能否可持續保持，都是很危險的。所以國家未雨稠謀，出臺多項政策，扶持糧食生產。主要有：種糧綜合直補：從2006年開始，國家對種糧農民實行種糧綜合直補，按照“誰種補誰、多種多補、不種不補”的原則，實行公示制，并逐年增加。良種補貼：從2008年開始，中央對種糧農民實行良種補貼。儲備糧訂單直接補貼：對各級儲備訂單糧食，在按市場價進行收購的基礎上，再予以直接補貼。糧食最低收購價;農業種養保險：中央和省級財政補貼保費70%，縣級財政補貼10%，農戶承擔20%。二是發展產業。一村一品政策，中央財政給予貼息。現代農業生產發展政策，建大棚給補助。養殖業政策，對建設標準化生豬養殖場給予補貼。食用菌等其他產業，大力推廣栽培食用菌，對種植戶給予資金扶持。三是促進農業產業化發展。大力扶持農業龍頭企業發展;實施品牌帶動戰略，實行創品牌一次性獎勵制度。扶持農民專業合作社發展;促進土地流轉政策。四是支持農業科技進步。擴大測土配方施肥范圍，中央2009年1號文件決定，擴大測土配方施肥實施范圍，扶持建立農業檢驗監測中心。鼓勵科技創新，對新認定的國家、省級高新技術企業分別給予獎勵。加強對農民實用技術培訓，免費進行職業技能鑒定。實行農機購置補貼政策，對購買補助目錄所列機具的農民和直接從事農業生產的農機服務組織實行補貼。森林生態效益補償。

(二)關于農村

一是加快推進新農村建設。重點加快新農村建設綜合實驗區、新農村建設示范村、村莊整理試點村、“一村一品”產業發展示范村建設。培育中心村鎮建設示范點，實施“農村沼氣工程”，開展農村“家園清潔行動”，實行“整村推進”扶貧開發，解決貧困村行路難、飲水難、用電難、通訊難、看病難、看電視難等。二是加強民生水利建設。水庫除險加固工程;農村飲水安全工程;灌區續建配套與節水改造工程;防洪排澇工程;水土保持治理。三是加快農田基本建設。進行土地整理、中低產田改造、節水灌溉、小型農田水利、庫區移民等項目建設。四是公共交通政策。農村公路村村通，三級公路晉級，危橋改造，整橋拆除重建，建制村建候車亭;農村路網改造。五是扶貧開發政策。六是公共文化政策。支持“農家書屋”工程。農民健身工程。農村電影放映工程。鄉鎮綜合文化站建設。七是金融支持地方建設政策。著力推進信貸支農產品創新，探索開展林權、土地承包經營權等抵押貸款。八是公共衛生政策。鄉村醫生培訓;二級以上醫院對口幫扶鄉鎮衛生院;鄉鎮衛生院改造。九是村級組織活動場所建設。十是農村敬老院建設。

(三)關于農民

一是稅費改革政策。從2004年開始取消農業特產稅，減免農業稅。2006年起在全國范圍取消農業稅。二是農村教育政策。我縣高中和義務教育階段免費。三是農村計生政策。四是社會保障政策。農村最低生活保障政策;優撫補助;革命“五老”人員補助(老交通員、老地下黨員、老接頭戶、老蘇區干部、老游擊隊員);村主干養老補助;四是新農合政策;農村醫療救助。五是家電下鄉政策。農業人口購買規定的家電下鄉產品，有國家財政給予產品銷售價格13%的資金補貼。六是發展殘疾人事業。實施農村貧特困殘疾人“安居工程”和“危房改造”項目。免費為白內障患者實施復明手術。為農村有發展項目需要的貧特困殘疾人提供小額扶貧貸款。

用足用好強農惠農政策

一是爭取上級更多支持。隨著我國經濟總量的不斷壯大，強農惠農政策的含金量會越來越高。目前，政府支農的“口子”分布在財政、發改、農業、林業、水利、科技、扶貧、交通、國土、住建等眾多部門，這就是需要鄉村、我們大家多研究政策，多與上級溝通、請示，多做項目前期工作，爭取上級更多支持。

二是切實把資金用好。目前，強農惠農資金投入總量、投入方向、管理模式等方面都是至上而下的決策方式，下級按照上級的要求申報項目資金，導致了政府的善意支持往往與農民的需求相脫節、與基層的實際情況不相符。同時也有個別惡意套取行為，我想強農惠農資金的使用一定要做到專款專用，不挪用，實事求是，注重實效(項目可驗收，促進基層工作，又給群眾帶來好處)。

三是集中財力辦大事。善于包裝項目，做大做強農業產業。要整合資金，實現整體推進，項目所在地各鄉鎮要對各部門之間的項目多溝通、多協調，部門之間也得多配合，集中財力，實現整體推進。

當前強農惠農政策落實難點

第一個問題，就是拓寬惠農投融資渠道，創新農村發展的投融資體制問題-----也就是錢從哪里來的問題。這幾年中央財政在農村投入資金規模越來越大，增長速度很快，但是我認為跟我們現在農村人口規模相比中央財政用于三農的支出還是遠遠不夠。全部投入占整個財政支出的比重大體是10%，這個比重是不高的，所以我們不僅強調要保持較高的增速，更要逐步提高中央財政惠農支出在整個財政支出比重，這是第一個觀點。

第二個觀點，今年中央財政預算內基本建設投資，國家發改委管的大的盤子也就是3926億元，(2008年金融危機之前只有兩千多億元左右)其中用在農業和農村建設上的投資今年是1600億，有將六七百億用在水利上，這就是我們整個中央政府大的一個家底。我縣橡膠壩治理投資1億多一點。全國這么大，如果我們把目光僅僅盯在中央財政預算內的投資上，我覺得現在農村的水電路、教育、醫療、衛生、文化建設各個方面的建設資金缺口是沒法彌補的。所以說我們不僅僅要增加財政預算內的支農投入。現在有一種提法，是種養業提出的，各級政府要把土地出讓收益用于支持惠農，我認為起碼是增量的一部分應優先用于支持農業和農村的基礎設施發展。

第三個觀點，年來農村金融改革取得積極進展，但是我認為步子還不夠大，應該說農村金融改革還是嚴重滯后。我從相關渠道得到幾組數據。全國到六月底農村新增貸款，信用社5691億元，農業銀行1732億元，郵政儲蓄銀行涉農貸款244個億。我們這兩年喊加快發展新型農村金融機構，到八月末我們新型農村金融機構全國只有271家，這271家農村新型金融機構農戶貸款余額只有123億元，小企業的貸款余額只有189億元。可現在全國已經組建了190多家小額貸款公司，它的貸款余額是多少呢?1249億元。大家現在應該有一個概念，靠新型的農村金融機構、村鎮銀行解決不了大問題，發展太慢了。現在要解決農民貸款難，我認為對農村信用社還要繼續給予特殊的優惠支持政策。

第四個觀點，我認為政策性的金融作用在農村發展中遠遠沒有發揮出來。農業開發銀行2007年允許它開辦農業綜合開發貸款和農村基礎設施建設方面的貸款，到今年八月末已經累計發放將四千億元，其中農村基礎設施貸款2793億元，比國家發改委一年的1600億預算內的投資規模要大。所以說需要我們在資金來源、稅收優惠，財政貼息、擔保、監管方面要對農業政策性金融業務實行差別化政策。比如農村龐大的建設用地量，如果可以用來抵押貸款，我們就可以撬動各種資金流向農村。這一觀點的實現應該說已露端倪。

第五個觀點，在提高農業保險覆蓋方面我們還可以有更大的進展。現在農民個人承擔20%，中央和地方政府承擔80%，我到過一些鄉鎮、村組和農戶，多數意見是個人和縣級承擔比例應該下調，這樣可以推得更快，所以我們也建議農業保費補貼，這個錢應由省級政府和中央政府共同來掏。因為　農業保險，是國家糧食安全的保護傘。(河北省種植業的小麥、玉米和棉花，中央財政35%、省財政25%、市財政10%、縣財政10%;養殖業的奶牛，中央財政30%、省財政15%、市財政20%、縣財政15%;能繁母豬中央財政50%、省財政15%、市財政10%、縣財政5%。)

第二個問題，就是我們怎么樣進一步完善我們惠農、強農的政策體系。這幾年我們國家惠農強農的政策體系越來越完善，框架基本建立起來了。但是，標準還比較低，大家都知道，我們農民低保，去年農民一個月可以拿到了補貼均64塊錢，農村新型養老保險一個月補55塊錢。城鄉教育差距非常大，農村水電路氣、環境治理投資缺口仍然非常大。所以說要全面提高財政對農村的基礎設施和公共服務的保障水。十二五期間，我認為三個方面可以有所突破，一是新型農村養老保險，十二五期間完全可以做到全覆蓋。二是徹底實行免費的高中以下直至學前教育。三是高度重視農村的環境整治，生活垃圾污染、工業廢棄物對農村的環境造成損害，我們縣個別鄉村是惡化的，個別村人口當中與水環境污染密切相關的惡性腫瘤的死亡率較高，而且是不斷上升的。這需要加大農村環境治理的力度，特別是要推進農村整村、整片、整鄉環境治理。

第三個問題也是大家非常關心的，我們需要進一步明確我們土地政策改革的方向。我們要防止在工業化、城鎮化快速發展的過程當中侵犯農民土地權益的現象不斷蔓延。惠農政策的難點、焦點可以說仍然在土地問題，關于土地政策的走向我把它歸納為四句話，一叫土地定權、農民定心。明確界定土地權力是完善土地制度的一項最基礎性的工作，中央明確講要賦予農民更加充分而有保障的土地使用權，我們這個土地承包關系要長久不變，長久不變是什么概念呢?到期以后沒有承包概念。二叫農地農用。讓那些大公司法人成為農業的經營主體，把各個村莊的農民變成這些公司的農業工人，可以說這不是我們國家農業經濟體制改革的方向，在土地流轉的過程當中還是要確保農民的家庭經營占主導地位，必須防止在農業人口穩定轉移之前形成大規模的土地兼并現象。三叫家中有地，進退有據。農民進城落戶定居以后，仍要防止承包地、宅基地“雙放棄”。一定要強調自覺自愿，不能夠把“雙放棄”作為農民進城落戶定居的先決條件，更不能要求農民在進城落戶以后退出承包地和宅基地。溫家寶總理在中央經濟工作會議上明確講，拿承包地換戶口，一定要嚴格遵守現有的法律法規，不能夠搞強制命令。一份調查資料顯示，調查組訪談了6300多萬農民工，問他們你在城里落戶以后你放棄不放棄你的承包地，80%不放棄，只有2.6%的人認為同意放棄，無償放棄。還有6.6%的農民工認為只要給補償的話，可以放棄。當問及愿不愿意放棄宅基地，67%人說不放棄，只有4.7%的農民工說只要是有補償的話才同意放棄。所以說大家應該明確一個基本底線，讓農民徹底放棄承包地和宅基地進城落戶定居，這條路在今后二三十年內是做不通的。所以說我們讓農民落戶進城定居的時候，千萬不能老打農民承包地和宅基地的主意，承包地和宅基地絕不是國家對農民的福利，是農民祖祖輩輩積累下來的財產，只不過是由于我國土地改革，這個財產的明確進程被打破了，我們今后的方向是要不斷強化農民的土地權力。四叫土地收益，城鄉共享。要按土地的市場價值對被征地的農民進行補償，這是方向。年來農村宅基地和村莊整治在不少地區推進很快，它的好處是非常明顯的，集約了土地，為城鎮化的發展和工業建設騰出了空間。但是也帶來了一些必須高度重視的問題，我認為有兩個認識層面的問題，第一個問題，就是農業化、城鎮化發展定位后，是不是主要要靠拆分、屯地來解決?我認為恐怕不能這么簡單。因為城鎮存量建設用地的盤活仍然有很大的潛力。第二個問題，城鎮建設缺錢不能主要依靠開發經營農村的集體建設用地來籌措，這點在發達地區明顯。

第四個問題，需要進一步明確戶籍制度改革的方向，解決好新生代農民工有序融入城鎮的問題。現在農村將五億勞動力一半都出來了，離開了土地，離開了農村，農村三十歲以下的青年人80%以上都離開了土地，離開了農村，根據我們的調查，現在進城的新生代農民工，70%從來沒有接觸過農地，所以說新生代農民工融入城鎮這是大勢所趨。我們對農民工的政策是上世紀八十年代能夠離土不能離鄉，進入新世紀我們的政策是允許農民工在城市落戶定居，就是讓他們融入城鎮，農民工怎么融入城鎮?我把它歸納為四句話，一孩子能夠融入學校，這是基礎。二本人能夠融入他打工的企業。三他的家庭要能夠融入城市的社區。四農民工這個群體能夠融入城鎮的公共服務體系。農民工變市民絕對不是簡單的改寫一個戶口本，農民工市民化的過程，實質上就是公共服務均等化的過程，在這個過程當中戶口本的改變是個形式，公共服務才是實質。這就涉及到戶籍制度改革的方向，戶籍改革的方向：一是不能把農民在城鎮落戶與放棄農村的承包地和宅基地掛鉤。二是今后戶口跟公共服務要逐步脫鉤，也就是說你是不是給他提供公共服務跟他有沒有戶口應該沒有直接關系。比如說我們現在這幾年的計劃生育、子女教育都已經做到這一點，包括就業培訓，就業服務。今后我想對于像與城市戶籍掛得比較緊的公租房、經濟適用房，有條件的地區也將逐步覆蓋到農民工這個群體。所以說我們必須開放、包容，對農民工這個群體一定是從管制到服務，從排斥到容納，真正做到權利等，只有這樣我們才可能真正建成和諧穩定的社會。