第一章總則

第一條為了加強公路保護，保障公路完好、安全和暢通，根據《中華人民共和國公路法》，制定本條例。

【釋義】本條是關于本條例立法目的和立法依據的規定。

一、立法目的。又稱立法宗旨，是指制定一部法律所要達到的任務目標，也就是說制定一部法律要解決哪些問題。本條例的立法目的是加強公路保護，保障公路完好、安全和暢通。

(一)公路完好，主要是指公路物理狀態的完好，即公路及其附屬設施應當符合有關技術規范的要求，處于良好的技術狀態，包括路面整，路肩、邊坡順，有關設施完好。

(二)公路安全，主要是指公路本身的安全及整個路網運行的安全。公路屬于國家財產，保障公路安全就是保障財產安全，任何單位和個人不得破壞、損壞、非法占用或者利用公路、用地和公路附屬設施，如挖溝引水、采石取土等危及公路安全的活動。需要明確的是，公路安全與交通安全密切相關，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一個由人、車、路和環境等要素構成的“公路安全生態鏈”，系統中任何一個要素的行為或性質發生變化都會對整個公路交通安全產生影響。在我國現行法律體系中，圍繞道路交通安全所產生的法律關系主要是由《中華人民共和國道路交通安全法》調整的，其第三條規定“道路交通安全工作，應當遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通”。

(三)公路暢通，主要是指公路的通行功能正常。公路暢通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出現塌、坑槽、隆起等損毀現象，公路沿線無擺攤設點、堆放物品、傾倒垃圾、放養牲畜、打場曬糧等違法行為。此外，公路暢通不僅指某條或某段公路的暢通，還包括整個公路路網的有效運轉。如，本條例第五十條有關省、自治區、直轄市交界區域公路養護作業管理的規定，就是在整個大路網格局下考慮路網通暢運行的。

(四)加強公路保護。為保障公路完好、安全、暢通，必須從以下方面加強公路保護：

一是加強養護管理。具體指公路管理機構、公路經營企業等養護管理責任主體為保證公路的安全和暢通，并使公路處于良好的技術狀態，在公路運行期間按照相關的法律、法規、規章和技術規范、操作規程對公路、公路用地和公路沿線附屬設施開展的保養、維修、水土保持、綠化和管理的各項業務工作，即保障公路的“完好”。

二是加強路政管理。具體指各級公路管理機構為維護公路管理者、經營者、使用者的合法權益，根據《中華人民共和國公路法》、《公路安全保護條例》等法律、法規和規章的規定，實施保護公路、公路用地及公路附屬設施的行政管理，主要是防止公路受到人為的破壞和損壞，即保障公路的“安全”。

三是加強路網運行與應急管理。具體指在養護管理和路政管理的基礎上，根據公路沿線經濟展水、車流量等因素，著力完善路網結構，消除影響路網體系全面發揮作用的斷頭路、疏港路，構建一張規劃布局科學、干線支線交錯、技術等級合理、路路銜接緊密的公路網絡，同時積極利用信息化等科技手段，構建路網調度網絡和指揮、執行系統，建立高效的路網信息發布制度和公路突發事件應急處置機制，充分發揮路網體系的調度和疏導功能，確保整個路網的暢通，提高路網抵抗自然災害等突發事件的應急能力，即保障公路的“暢通”。

總體上看，養護管理、路政管理、路網運行與應急管理是公路保護的不同表現形式，三者緊密聯系，缺一不可。如，治理車輛違法超限運輸屬于路政管理工作，組織對違法超限運輸造成損壞的橋梁等公路設施進行檢測和維修屬于養護管理工作，因維修橋梁等公路設施采取分流措施以及發布公路通阻信息則屬于路網運行與應急管理工作。

二、立法依據。本條例的主要立法依據是《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)，這是調整公路保護法律關系的基本法，在公路規劃、建設、養護、路政管理等方面確立了一系列的基本原則和基本法律制度。其中第四章、第五章對公路保護作了比較全面的規定，主要包括養護責任、養護資金來源、養護作業、綠化管理、涉路施工許可、建筑控制區管理、橋隧結構物保護、超限運輸車輛管理、公路附屬設施保護等方面的規定。本條例在《公路法》所規定的基本原則和制度框架內，針對公路保護工作的特點及年來公路保護工作中出現的新情況、新問題，制定了一系列具體的安全保護及監管制度。此外，本條例的立法依據還包括《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國國務院組織法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國侵權責任法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》等法律規定。

三、立法背景。改革開放以來，我國公路事業得到了長足發展，截至2010年年底，全國公路網總里程達到398.4萬公里，其中高速公路通車里程達到7.4萬公里，農村公路通車里程達到345萬公里，“五縱七橫”12條國道主干線全部建成，西部開發8條省際通道基本貫通，極大促進和保障了我國經濟社會的發展。與此同時，如何運用法律手段進一步加強公路管理，提高公路保護水，更好地應對年來不斷出現的新情況、新問題，特別是加強對違法超限超載運輸行為的監管、規范和提高公路養護水、及時有效地處置雨雪冰凍災害、地震、泥石流等公路突發事件，確保公路始終處于良好的技術狀態，以更加充分和有效地發揮公路對經濟社會發展全局、*建設以及人民群眾安全便捷出行的服務作用，也成為交通運輸行業面臨的一項重要任務。從法律制度上看，1998年生效施行的《公路法》，確立了公路保護工作的基本原則和制度，賦予了交通運輸主管部門和公路管理機構實施公路保護的責任和必要的手段，但《公路法》的規定比較原則，針對性和可操作性不夠強。2004年5月中旬，經國務院同意，國家七部委在全國開展車輛超限超載治理工作，并提出“在總結治理工作的基礎上，抓緊制訂、修改有關公路設施保護的法律、法規，將治理工作納入法制化軌道”[1]。因此，制定一部專門規范公路保護行為的行政法規，解決公路保護所面臨的亟待解決的問題就顯得非常的必要和緊迫。

四、立法情況。2004年底，交通運輸部[2]啟動《公路安全保護條例》的起草工作，在廣泛征求意見、反復研究的基礎上，起草了條例送審稿并于2007年底報送國務院審議。2008年，國務院法制辦組織開展條例審查工作，征求了全國人大常委會法工委、中央編辦、發展改革委、公安部、財政部、工業和信息化部、國土資源部、質檢總局等27個中央有關部門、單位和浙江、安徽、山西、湖南等15個地方人民政府的意見，并向社會公開征求意見，同時多次深入基層進行實地調查研究，舉辦不同層次和范圍的專家咨詢會、論證會，聽取意見，研究論證。在此基礎上，國務院法制辦、交通運輸部對送審稿進行了反復研究修改，形成了條例草案。2011年2月16日，國務院第144次常務會議審議并原則通過條例草案。2011年3月7日，國務院總理溫家寶簽署國務院第593號令予以頒布，自2011年7月1日起施行。

五、立法原則。《公路安全保護條例》的制定以科學發展觀為指導，按照“三個服務”[3]的要求，在深入行業進行調研的基礎上，認真研究相關制度，力求科學、合理地反映公路安全保護的客觀規律，在立法過程中遵循了下列原則：

(一)立足全面保護。從保護主體看，《公路安全保護條例》不僅明確了交通運輸主管部門和公路管理機構的保護職責，而且還動員各級政府、各相關職能部門以及社會公眾等各方力量廣泛參與公路安全保護工作。從保護對象看，既明確了公路、橋梁、隧道、渡口、公路附屬設施等公路主體線路的保護，又加強了對公路用地、建筑控制區、集鎮規劃控制區、橋梁采砂區、橋隧爆破區等立體空間的管理。

(二)重點強化治超。違法超限運輸危害極大，是最為嚴重的公路“殺手”。為此，《公路安全保護條例》將建立超限治理長效機制作為重中之重，從管理手段上強化超限治理措施，在管理環節和管理力量上突出了綜合治理，從車輛的生產、改裝、注冊登記、貨運裝載、站點檢測、責任追究等環節入手，對超限治理作了詳細規定。

(三)堅持依法行政。堅持依法行政是依法治國的必然要求，是建設法治政府的核心所在。《公路安全保護條例》嚴格遵循國務院關于全面推進依法行政實施綱要確定的基本原則和要求，不僅明確了公路管理機構的執法主體資格，賦予了必要的執法手段，又規定了應當承擔的法律責任，實現公路執法的權責統一，有利于建立“層次清晰、事權明確、權責一致、運轉高效”的地方公路管理體制，進一步促進公路管理機構的職能轉變。

(四)突出服務便民。維護公路的完好、安全、暢通是政府交通運輸主管部門及其公路管理機構的職責，做好公路安全保護工作的出發點和最終目的是為廣大人民群眾提供方便、快捷、安全的出行條件。因此，《公路安全保護條例》始終堅持以執政為民、服務群眾為指導，不斷強化公共服務職能，充分體現了以人為本的和宗旨。如，明確了公路管理機構和有關部門對公路養護工程的及時公告和保暢義務，防止施工區域路段堵塞;建立了跨省大件運輸聯合審批機制，提高行政許可效率;加強路網運行監測，通過多種形式向社會發布公路出行信息等。

第二條各級人民政府應當加強對公路保護工作的領導，依法履行公路保護職責。

【釋義】本條是關于各級人民政府在公路保護方面職責的規定。

一、各級人民政府應當加強對公路保護工作的領導。本條所稱各級人民政府，包括國務院即中央人民政府和省、市、縣、鄉各級地方人民政府。公路是現代交通的重要組成部分，是為國民經濟、社會發展和人民生活服務的公共基礎設施。公路的現代化程度和水，直接關系到一個國家或一個地區的經濟發展、社會進步和人民生活水的提高，是衡量一個國家經濟實力和現代化水的重要標志。建設公路和保護公路不僅僅是交通運輸主管部門的職責，也不僅是哪一級政府的事，各級人民政府都應高度重視公路建設和保護，采取措施扶持、促進公路事業的發展。公路的公共基礎地位決定了它是各級政府管理重點之一。《公路法》、《農村公路管理養護體制改革方案》(國辦發〔2005〕49號)等規定，公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道、鄉道和村道。將公路劃分為不同的行政等級，主要是為了對不同等級公路的建設、養護和管理實行分級負責，使各級人民政府依法在自己職責范圍內，組織有關部門做好相關公路的建設、養護、管理等各項工作。縣級以上人民政府交通運輸主管部門、公路管理機構，在本級人民政府的統一領導和上級人民政府交通運輸主管部門指導下，負責公路保護工作，對《公路法》、《公路安全保護條例》在本行政區域內的貫徹執行進行管理、監督。

二、各級人民政府在公路保護方面的具體職責。公路是重要的基礎性設施，其發展水是經濟發展水和社會進步的重要標志，對經濟社會的發展具有重要意義。公路保護工作是否能夠有效開展，直接關系到公路促進地方經濟社會發展的效用能夠有效充分發揮，地方人民政府應該從促進本地區、本區域經濟社會發展的高度加強對公路保護工作的領導。《公路法》第四十三條規定，各級地方人民政府應當采取措施，加強對公路的保護。本條例也指出，各級人民政府應當加強對公路保護工作的領導，依法履行公路保護職責。具體來講，地方人民政府的職責主要有：

(一)車輛超限超載治理。年來，車輛超限超載違法運輸現象十分嚴重，不僅損壞公路基礎設施，引發大量的道路交通事故，而且直接導致道路運輸市場的惡性競爭和車輛生產使用秩序的混亂。根據國務院的部署，交通運輸部、公安部、國家發展改革委、中宣部、國家工商總局、國家質檢總局、國家安全監管總局、國務院法制辦、國務院糾風辦、工業和信息化部等國務院組成部門聯合在全國范圍集中開展車輛超限超載治理工作。超限超載涉及部門多，治理難度大，直接關系到*秩序、安全生產、道路運輸事業健康發展等重大問題，必須在地方政府的統一領導下，才能更好的實現各部門之間的相互配合、協作、支持，才能做好各項工作措施的貫徹和落實，才能正確處理好治理工作與經濟發展的關系，才能真正建立治超長效機制。為此，國務院辦公廳2005年專門下發《關于加強車輛超限超載治理工作的通知》(國辦發〔2005〕30號)，明確要求地方各級人民政府要把治理工作列入年度工作重點，實行目標責任制和責任追究制，加強領導，落實經費，積極研究解決治理工作中出現的問題和困難。地方人民政府加強治超工作的領導，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重點，將治超工作經費納入部門財政預算范圍，對本級政府各有關部門及下級人民政府實行嚴格的目標考核制和責任追究制。此外，根據本條例第三十九條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以批準設置固定超限運輸檢測站，建立健全路面治超監控網絡。

(二)農村公路保護。根據《國務院辦公廳關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》(國辦發〔2005〕49號)精神，省級人民政府主要負責組織籌集農村公路養護資金，監督農村公路管理養護工作。地方各級人民政府應根據農村公路養護的實際需要，統籌本級財政預算，安排必要的財政資金，保證農村公路正常養護。農村公路原則上以縣級人民政府為主負責管理養護工作，縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體，主要職責是：負責組織實施農村公路建設規劃，編制農村公路養護建議性計劃，籌集和管理農村公路養護資金，監督公路管理機構的管理養護工作，檢查養護質量，組織協調鄉鎮人民政府做好農村公路及其設施的保護工作。此外，農村公路以及國道和省道的沿線環境整治、穿鎮路段馬路市場管理、沿線群眾愛路護路意識的培育、愛路護路村規民約的簽訂等都離不開地方政府牽頭負責。

(三)劃定公路建筑控制區。縣級以上地方人民政府應自公路初步設計批準之日起30日內，根據保障公路運行安全和節約用地的原則及公路發展的需要，按照《公路法》第五十六條及本條例第十一條、第十二條規定，依法劃定公路建筑控制區的范圍。

(四)劃定公路用地范圍。根據《公路法》第三十四條規定，縣級以上地方人民政府應當確定公路兩側邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制區范圍是以公路用地外緣為起算點的，因此，縣級以上地方人民政府應當積極履行《公路法》第三十四條規定的職責，否則將無法確定公路用地和公路建筑控制區的具體范圍。

(五)根據《公路法》第八條和本條例第三條的規定，省、自治區、直轄市人民政府確定縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責。

(六)應急搶險管理。根據《中華人民共和國突發事件應對法》、《公路法》第四十條、本條例第七條和第五十三條規定，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門、公路管理機構等在本級人民政府領導下制定地震、泥石流、雨雪冰凍災害等損毀公路的突發事件應急預案，并開展有關應急處置工作。

(七)限高、限寬設施設置。為防止超限運輸車輛破壞縣道、鄉道，根據本條例第三十四條規定，鄉級人民政府可以根據保護鄉道、村道的需要，在鄉道、村道的出入口設置必要的限高、限寬設施。

(八)其他職責。公路保護工作是一項綜合性的工作，需要各級地方人民政府加強領導，營造良好的執法環境。在公路保護工作中，各級人民政府還應當按照公路管理事權建立層次清晰的公路保護經費保障機制，創建“政府主導、部門聯動”的公路保護工作機制，督促相關部門積極履行公路保護職責，通過制定規章、制度來強化公路保護工作。

第三條國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作。

縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域的公路保護工作;但是，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。

公路管理機構依照本條例的規定具體負責公路保護的監督管理工作。

【釋義】本條是對公路管理體制的規定。

一、本條第一款是關于國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作的規定。本條例所稱國務院交通運輸主管部門，是指國務院交通運輸部。依照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務院組織法》的規定，確定國務院各部、委的職責，屬于國務院的職權。2009年3月2日，國務院辦公廳下發《交通運輸部“三定”方案》(國辦發〔2009〕18號)，根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》(國發〔2008〕11號)，設立交通運輸部，為國務院組成部門。交通運輸部下設公路局，其主要職責是：承擔公路建設市場監管工作，擬訂公路建設、維護、路政、運營相關政策、制度和技術標準并監督實施;承擔國家高速公路及重要干線路網運行監測和協調;承擔國家重點公路工程設計審批、施工許可、實施監督和竣工驗收工作;承擔公路標志標線管理工作;指導農村公路建設工作;起草公路有關規費政策并監督實施。

本條第二款是對縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域內的公路保護工作的規定。本條例所稱縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門，是指縣級以上地方人民政府的交通運輸廳、局(對于直轄市而言，則是指交通委員會或交通運輸管理局)。縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門，在本級人民政府的統一領導和上級人民政府交通運輸主管部門指導下，依法主管本行政區域內的公路保護工作，對《公路安全保護條例》在本行政區域內的貫徹執行進行管理、監督。各省、自治區、直轄市對本行政區域內的國道、省道如何管理，各地在實踐中有條條管理、條塊結合、塊塊管理三種管理模式。考慮到實踐中各省、自治區、直轄市對國道、省道的管理體制的不同情況，本條例在規定縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域內的公路保護工作的同時，以但書的形式規定，“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定”，以適應各地的不同情況。從年來公路發展以及各地公路管理體制的實踐看，國道、省道由省級交通運輸主管部門和公路管理機構統籌管理的格局能夠更好地適應公路網絡化運行與應急處置工作的需要。本款采用但書的表述方式，既與《公路法》有關規定保持一致，同時也為今后國道、省道的管理體制改革提出了方向，為推進國道、省道由省級交通運輸主管部門和公路管理機構統籌管理預留了空間。

本條第三款是關于公路管理機構法律主體資格的規定。本條例通過行政法規授權的形式，明確了公路管理機構的法律主體資格，規定了公路管理機構具體負責公路保護的監督管理工作，同時也賦予了公路管理機構行使公路行政管理職責的必要權力和手段。法律主體資格就是能夠以自己的名義獨立行使公路行政管理職責，并獨立地承擔相應的法律責任，對引起的行政爭議，能夠以自己的名義參加行政復議和行政訴訟。《公路安全保護條例》授權公路管理機構行使行政管理職責主要基于以下考慮：一是為了滿足公路管理的現實需求。根據《公路法》規定，公路保護職責不僅包括查處公路違法行為、強制拆除違法建筑、審批涉路施工和大件運輸、公路監督巡查等行政執法內容，也包括養護秩序維護、出行信息發布、公路損毀搶修、路網運行監測等行政服務內容，涉及工程建設、交通安全、法學、應急處置等多個領域，具有較強的專業性和技術性。因此，有必要進一步明確和強化了公路管理機構的執法主體資格，并賦予相應的管理手段和措施，以滿足公路管理的現實需求。二是為了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可對違法行為作出五萬元的高額罰款、扣留違法車輛、責令拆除違章建筑等處理決定，對于這些形式復雜、管理強度大的行政職權，通過法規授權公路管理機構行使并獨立承擔法律責任，更符合公路保護工作實際，同時也符合國家全面推進依法行政工作的有關要求。此外，根據《中華人民共和國行政許可法》規定，行政許可權只能委托有關行政機關行使，或者由法律、法規授權的組織行使，只有通過法規授權，公路管理機構才能夠以自己的名義行使行政許可權，以自己的名義獨立地承擔法律責任。根據《公路法》和本條例規定，公路管理機構能夠獨立行使《公路法》和本條例規定的公路行政管理職責。但也有例外，根據《公路法》第五十七條和第八十二條規定[4]，在公路橋梁、公路隧道、公路渡口以及公路兩側規定范圍內因搶險、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河道的行政許可權，對擅自在公路上設卡、收費的行政處罰權以及對未經批準擅自進行公路建設項目施工的行政處罰權，只能由有關交通運輸主管部門行使。

二、我國公路管理體制的歷史沿革

(一)建國初期(1949~1957)：公路管理體制初步建立。剛剛誕生的新中國面臨著鞏固國家政權和迅速恢復國民經濟的重要任務，這兩項任務與交通密切相關，交通必須先行。1950年1月，交通部成立公路總局，負責全國公路的規劃、建設與管理工作。各大行政區和省設立公路局或公路處，具體負責轄區公路事宜。國道由公路總局直接管理，建設工作委托各大行政區辦理，經費由中央支付。公路總局下設養路處主管全國公路養護，并按專線設立了幾個國道養護機構，由于公路點多線長，集中統一管理的難度較大，大多數附屬機構于1951年下放到省。從1953至1957年的“一五”時期，各省、自治區交通廳(局)普遍成立了公路工程局(處、隊)，主要負責省財政投資的公路建設任務。省交通廳對公路交通事業一般實行垂直管理。在此期間，公路管理的重要法律制度得到初步確立。1950年3月，政務院頒布了《關于1950年公路工作的決定》，對各級管理機構的設置提出了明確要求，進一步明確了建國初期公路工作的方針政策。1950年7月，交通部頒發了《公路養路費征收暫行辦法(草案)》，使公路養護有了穩定的資金來源。1951年5月，政務院發布了《關于1951年民工整修公路的暫行規定》，使民工建勤建路養路制度以國家法令的形式確定下來。這一時期頒布的公路管理相關法規條例，為以后的公路法規建設奠定了基礎。

(二)“大躍進”和“文化大革命”時期(1958～1976)，公路管理在曲折中前進。1958年，“大躍進”開始以后，在全國范圍內掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群眾，以普及為主，發展交通的“地、群、普”方針。“地、群、普”方針的提出，一方面，對于充分發揮地方和群眾的積極性，加快廣大農村、山區和偏遠地區的公路建設是正確的。另一方面，出現了不尊重科學，不講究質量，片面追求數量的傾向，造成了不少浪費。1958年下半年，國家對經濟體制實行改革時，把公路建設中央計劃投資體制下放到省、自治區。與此同時，公路管理體制開始從“垂直領導為主”演變為以“地市、縣管理為主”。1960年12月，交通部撤銷公路總局，組建基本建設總局。經歷了三年自然災害后，1962年，根據“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，國家和公路交通部門對公路事業的發展采取了一系列措施。第一，對公路交通政策進行調整，交通部、財政部聯合頒發關于公路養路費征收和使用的補充規定，確定養路費由省、自治區、直轄市交通廳(局)統收統支，專款專用。第二，加強公路養護和管理。1962年6月，中共中央、國務院頒發了《關于加強公路養護和管理工作的指示》;同年8月，交通部頒布了《公路養護和管理工作的若干規定(試行草案)》，全國路政管理工作得到了全面恢復。第三，上收公路建設隊伍和干線公路養護體制。1963年4月，交通部撤銷了基本建設總局，組建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”開始，各級公路交通主管部門遭受嚴重沖擊，建國初期初步建立起來的公路養護體制，幾乎于崩潰，公路事業再次遭受重大挫折。1970年7月鐵道、交通、郵電三部合并為交通部，撤銷了公路工程管理局，取而代之的是公路組，公路組下設工程養護組。1973年，交通部重建公路局。1975年，鐵道、交通兩部分設(郵電已提前劃出)，交通部仍設公路局主管公路工作。這期間，絕大多數省、自治區、直轄市公路交通管理機構也相繼撤并、下放，許多省屬的養路機構被撤銷。

(三)改革開放初期(1978～1988)：公路管理體制重整旗鼓。黨的十一屆三中全會以后，為了適應改革開放和國民經濟發展的需要，迅速恢復路況，各省公路交通部門貫徹了“調整、改革、整頓、提高” 的方針，又一次恢復了公路局、總段(分局)和段的三級養路機構;3個直轄市分別在交通局或市政工程局下設公路管理處(局)，處以下按縣(區)設公路管理所(分局)。1985年，考慮到公路及道路運輸“以地方管理為主”的實際，交通部設置了公路局，將公路建設及管理、路政、運政、車輛機務、道路交通安全監管等職能集中于同一機構。地方層面，各省、自治區、直轄市交通廳(局)都建立了公路局，按地市設公路分局或總段(段)。1987年10月，國務院發布了《中華人民共和國公路管理條例》(以下簡稱《公路管理條例》)，規定公路管理工作實行統一領導、分級管理原則。國道、省道由省、自治區、直轄市公路主管部門負責修建、養護和管理。縣道、鄉道分別由縣鄉人民政府負責修建、養護和管理。《公路管理條例》的頒布實施開創了依法管理公路工作的新局面。1986年，國務院對道路交通安全管理職能進行了調整，將其主要職能由“交通部門管理為主”調整為“公安部門管理為主”。1988年，交通部機構改革，撤銷公路局等管理機構，改設相關司局。1994年，為了進一步轉變政府職能，改善公路行業管理工作，交通部組建了公路司，主管全國公路建設、養護和道路管理。在這一階段，國家為適應改革開放后的新形勢，出臺了一些政策。1984年國務院第54次常務會國務院對加快公路建設作出三項重大決策：一是提高養路費征收標準;二是開征車輛購置附加費;三是允許貸款或集資修建的高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費，并首次提出公路交通運輸管理“轉(轉變職能)、分(政企分開)、放(權利下放)”的改革思路。

(四)1988年至今：公路進入快速發展階段，體制改革醞釀與探索。1988年12月我國第一條高速公路??滬嘉高速公路建成通車，標志著我國高等級公路建設進入了快車道，公路建設項目設計、重點工程建設、運營管理等職能也從專業公路管理機構分出，各地也開始了高等級公路管理模式的探索。為了適應公路建設籌資和投資管理的需要，不少省區設置了負責高等級公路籌資、建設、管理和經營的管理機構，如高等級公路管理局、集團公司或發展公司。《公路管理條例》頒布11年后，公路的發展要求出臺一部法律，對公路的養護、建設、市場管理進行全方位的規范。1998年1月1日，《公路法》正式施行，進一步明確了交通主管部門和公路管理機構建設、養護、管理公路的職責，完善了公路建設和養護制度。從此，公路管理有了自己的龍頭法。1998年開始國家實施積極的財政政策，加大了基礎設施的建設力度，各省、直轄市、自治區都在根據自身的實際情況調整公路管理體制。為了趕上公路建設不斷加快的步伐，很多省把公路管理體制下放到地方，這樣有利于調動地方政府建設公路的積極性，促進加快公路建設目標的實現。由此逐漸形成了以條塊結合為主，有的側重于條條管理、有的側重于塊塊管理的多種形式、多種體制并存的局面。

三、我國公路管理體制的現狀

(一)總體情況。現行的公路管理體制按照“統一領導、分級管理”的原則建立起來。公路建設、養護和管理的事權均以地方為主。總體看，已經形成中央、省、地、縣四級較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運輸部主管全國公路工作，主要從事法律法規、宏觀政策、國道規劃、技術標準和業務上指導各地的公路工作。省、自治區、直轄市人民政府設立交通運輸廳(局、委)，負責轄區內公路的建設、養護和管理，具體管理工作由交通運輸廳(局、委)下設的公路局(處)、高速公路管理局等機構負責。各地市以下機構基本與省級機構對應設置，地市級、縣級政府設交通運輸局，在地市級交通運輸局下設公路總段(局、分局、處)。縣級設公路段(局、分局、站)。部分鄉鎮政府還設有交通運輸管理站(所)，業務上接受縣交通運輸局領導。

(二)國省干線公路的管理體制。國道和省道(不包括高速公路)的建設、養護和管理的事權均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。按照省、地市與縣公路管理機構之間的關系，全國有三種形式：

一是條條模式。省級公路管理機構直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設、養護和其他管理。地市公路總段(局、分局、處)、縣公路段(局、分局、站)的人、財、物由省公路局實行垂直管理。縣鄉道路以地(市)交通運輸局為主實施規劃、設計、建設和養護管理，省公路局給予技術指導和一定的資金補助。

注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業指導，無行政隸屬關系。

圖1普通國省干線公路的條條管理模式

二是塊塊模式。省交通運輸廳公路局只是在業務上對各地市公路管理機構實施歸口管理和指導。地市公路管理機構的人、財、物均在地方政府，受各地市交通運輸局管理。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結合管理。

注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業指導，無行政隸屬關系。

圖2普通國省干線公路的塊塊管理模式

三是條塊結合模式。一般是省公路管理部門將國省干線公路的管理下放到地市，但計劃、財權在省公路管理機構。地市公路管理部門的包括人事權在內的行政領導歸屬當地政府。縣鄉公路仍由地市、縣交通運輸主管部門負責。根據地市公路管理機構與縣公路管理機構的關系，又可分為兩種管理模式：其一，地市公路管理機構對縣公路管理機構實施計劃、財權的管理，人事權則歸屬當地政府主管部門管理。其二，地市公路管理機構對縣公路管理機構的人、財、物實行垂直管理。

注：圖中虛實線表示條塊結合管理，實線表示直屬管理，虛線表示行業指導。

圖3普通國省干線公路條塊結合管理的兩種模式

(三)高速公路的管理體制。我國高速公路的管理是伴隨著1988年我國第一條高速公路[5]的竣工通車相應產生的。在由計劃經濟向*過渡時期，我國高速公路管理體制的形成與國家的政策、法規、措施密切相關。在國家投融資體制改革政策的指導下，高速公路建設籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規費、專項基金發展到利用銀行貸款、向社會發行債券、股票和有償轉讓公路收費權以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發展”的投融資機制，有效地緩解了高速公路建設資金不足的狀況，推動了全國高速公路建設的快速發展。國務院辦公廳于1992年3月印發了《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》(國辦發〔1992〕16號)，通知指出：“目前我國高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個積累經驗的過程。因此，各地對高速公路管理的組織機構形式，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況確定，暫不作全國統一規定。”根據通知要求，部分省(區、市)在高速公路管理方面進行了改革試驗，從最初的路段建設指揮部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比較普遍的高速公路集團公司，高速公路管理體制呈現多種模式并存的局面。

我國高速公路管理的模式呈現多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。目前主要呈現以國有公路集團公司和高速公路管理局為主體，以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發展態勢。主要有三種模式：一是組建省政府授權并直接領導的國有獨資或控股性質的高速公路總公司。這種模式下的高速公路總公司一般歸省國有資產管理機構統一管理，直屬省政府領導，省交通運輸廳及其下屬的行政管理機構依法負責高速公路的行業管理。二是組建由省交通運輸廳領導的高速公路融資實體。省交通運輸廳從融資角度將轄區內高速公路予以整合，成立獨資或控股的高速公路總公司。三是組建事業性質的高速公路管理局或者其它類似實體的事業機構。這種管理模式下，省交通運輸廳下設省高速公路管理局對高速公路進行管理，高管局根據路段下設高速公路管理處，全面負責收費、經營、養護、路政和其它管理工作;其余路段由企業負責經營，高管局負責行業管理。目前多數省份實行“一廳兩局”形式，即單獨成立與現有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以轉讓經營權、BOT、TOT為代表的特許經營模式，例如某些高速公路路段由非國有獨資或控股的民營、外資股份公司管理，另一些由經股份制改造并在資本市場上市的公眾公司管理等，也成為以上三種模式的有益補充。目前我國高速公路的管理模式如圖4所示。

圖4我國現行高速公路管理體制的組成結構

(四)農村公路的管理體制(縣道、鄉道、村道的管理體制)。依據《公路法》，公路依據行政等級劃分包括國道、省道、縣道和鄉道。《公路法》第八條規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作。長期以來，農村公路中的部分縣、鄉道公路(原來省管)和普通國省干線公路一起由地市、縣公路管理部門代管，其余縣道建設、養護和管理工作由市、縣政府負責，鄉道的建設、養護和管理由鄉鎮政府負責。有些省份為了加強對農村公路的行業管理，在省公路機構專門設立農村公路管理處(科)或稱地方道路管理處(科)。盡管我國村道總里程在公路網中占了很大比重，但是由于《公路法》頒發時沒有明確其身份，村道主要還是由村委會負責建設，養護工作局限于群眾突擊和季節性養護，路政管理也基本未開展。2005年9月，國務院辦公廳下發《農村公路管理養護體制改革方案》(國辦發〔2005〕49號)，明確指出，縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體，其交通運輸主管部門具體負責管理養護工作;縣級人民政府交通運輸主管部門所屬的公路管理機構具體承擔農村公路的日常管理和養護工作;鄉鎮人民政府有關農村公路管理、養護、保護以及養護資金籌措等方面的具體職責，由縣級人民政府結合當地實際確定。這一文件是對《公路法》補充解釋，也是體現了“統一領導、分級負責”的公路管理原則。目前，依據農村公路管理的職責劃分和相應機構的設置情況，全國縣、鄉、村公路管理的模式可以從兩個角度進行劃分：一方面，按照縣道是否部分上收管理分為兩大類，一些省份將縣道中的一些重要線路與干線公路一起公路管理機構養護、管理，例如遼寧、江蘇、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照農村公路是否單獨設立管理機構分為兩大類，一些省份市、縣兩級的公路管理機構有兩套，分別負責干線公路和農村公路的養護管理，這種兩套機構并行設置的省份包括安徽、江西、陜西、新疆、內蒙等。隨著國辦發〔2005〕49號文件的下發，各省、自治區、直轄市紛紛出臺農村公路管理養護的辦法，進一步理順了農村公路管養職責。由于農村公路中村道的里程多，有些省份為了落實基層管理單位，在鄉鎮一級也設立了專門的公路管理機構，例如浙江嘉興等市設立“鄉公路管理站”，相關人員納入鄉鎮事業編制，業務上接受縣公路管理機構的指導。

四、國外公路管理體制

雖然國外公路管理體制由于自身的經濟發展和行政體制的不同而呈現出不同的形式，但從共性的角度來看，大多數國家在公路管理構架設計、職能劃分等方面都存在著較為相似的特點和理念，有許多值得我們的公路管理體制改革值得借鑒的地方。

(一)全國統一的公路管理機構設置。大多數國家在全國設有統一的公路管理機構，并按照公路的層次劃分，對公路進行統一領導下的分級管理。一般為三層次模式，即中央政府管理機構、省級政府管理機構和縣級政府管理機構。英國實行交通部、公路局和地方公路管理部門三級管理體制。交通部負責全英綜合運輸網，交通大臣負責干線公路網(含高速公路和干線公路)總體政策的制定，并為公路局確定發展戰略框架及資金使用計劃。公路局在交通大臣的領導下，管理和養護英格蘭地區的干線公路網，并實施政府的干線公路網的改造計劃。英國公路局在八個城市設有分局，負責各自所在地區的事務。特別是，英國干線公路的養護實行三級管理體制，由交通部的公路局統一負責。交通部根據全國干線公路分布，將全國的干線公路網劃分為8個區，每個區設立一個直屬于交通部的區公路局，負責本區的公路養護管理。區公路局又通過簽訂合同協議書的形式，將干線公路分段委托給所經縣、郡、市的當地政府，由其代為養護，負責各轄區內干線公路的養護管理。美國聯邦運輸部下設聯邦公路局。聯邦公路局總部由五個核心業務部門與八個服務業務部門按照矩陣機構組成，根據聯邦有關法律管理聯邦政府公路事務，主要包括公路規劃、建設、養護、運營和運輸等方面事務。聯邦公路管理局的地區性辦事機構包括4個資源中心、52個聯邦資助公路辦事處和3個聯邦屬地公路辦事處。這些辦事機構實際上是聯邦公路管理局的派出機構，主要是支持聯邦公路管理局處理地區性事務。美國各州一般設有運輸廳，負責本州公路的建設、運營、養護和管理。州以下的地方政府(如縣政府)公路管理部門主要負責管理一些交通量小、等級較低的地方公路。日本在中央一級設國土交通省公路局(另外城市與地方建設局參與公路的建設和管理)，地方政府管理機構主要指都道府縣一級的管理機構，一般為這一級政府中的公共工程局、國土開發局或基礎設施局。

(二)按公路功能分類對管理職能進行劃分。公路功能分類，是指以公路的本質屬性或其他顯著屬性特征作為根據，把各種等級層次或類別的公路集合成類的過程。發達國家十分重視按照公路功能分類對公路管理權限進行劃分，從而最大限度地發揮不同層次路網的效率。英國根據公路等級和功能的不同，公路的規劃、建設、養護、管理分別由國家交通部和地方政府分別負責。交通部主要負責高速公路、干線公路和主要公路的規劃、投資建設、養護，具體工作通過合同委派給公路所在地的地方政府公路管理機構，資金來源于國家財政部撥款;而地方公路則由地方政府負責規劃、投資建設、養護管理，資金主要來自于地方財政收入，一部分來源于國家財政補助資金。美國公路按功能劃分為干線公路、集散公路和地方道路，其中干線公路又包括州際公路(全部為高速公路)、其它高速公路、其它干線公路和次干線公路。聯邦政府主要是資助干線公路及其他一些技術等級較高的公路。一般地說，對于州際公路和其它高速公路，聯邦資助90%，系統所在州承擔10%;對于其它干線公路以及另外一些一、二級公路和城市道路，聯邦資助75%，系統所在州承擔25%;對各州其它一般公路，聯邦資助50%，系統所在州承擔50%。

(三)公路管理的法制化。發達國家對公路的管理，不是簡單的用行政命令，而是側重于用法律的手段，對公路管理的眾多方面加以明確的規定。一是用法律的形式規定公路管理職責劃分。發達國家制定全面和詳細的公路相關的法律，用法律的形式對公路管理職責劃分、公路管理的權利和義務加以明確規定，公路管理部門作為政府職能部門按照法律規定的職責范圍開展工作。二是長期公路規劃的法制化。為保證中長期公路網規劃的嚴肅性、權威性，發達國家常用法律的形式對中長期路網規劃加以保障。發達國家路網規劃由國家交通部門或其直屬的公路局制定或審定，并在規劃實施前，對規劃的可行性和合理性進行反復論證和調整，最后報議會批準成為法律文件。在日本，公路局負責國家公路和重要公路的規劃，高速公路的規劃由道路公團負責，地方道路由地方規劃。公路規劃最終要經過國會或地方議會的批準才能生效。三是法制化建立穩定的公路建設資金來源和有效的政府補助機制。發達國家在公路建設的資金籌措過程中無不以明確的法律法規作為保證。美國在公路建設的資金籌措方面設有《聯邦資助公路法》、《陸路運輸資助法》和《多種陸上運輸效率法案》中明確規定公路建養的資金來源，并通過征收公路使用稅、財產稅等為公路建養籌集資金;聯邦政府專門設有“公路信托基金”，該基金78%來自民間汽油柴油稅，其余來自車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅和配件稅。日本在籌資方面設有《道路法》、《道路建設特別措施法》、《道路建設財源臨時措施法》和《汽油稅法》等。通過立法，使得資金籌措能夠在公公正、合理合法的環境下進行，資金來源和資金規模都能在法律的框架得到保證。同時，各發達國家通過相關法律，建立了中央政府部門對地方公路建設的有效的政府補助機制，保證了資助資金的使用能夠在法律的監督下規范、有序地進行，增強了資金的使用效率。各發達國家，公路建設資金使用采用預算制和基金制兩種不同的方法。美國和日本采用基金制，美國通過建立公路信托基金，對聯邦資助公路進行資助。日本通過征收汽油稅、液化石油汽稅、機動車噸位稅等建立中央“道路專項基金”，即“日本道路改善特別賬戶”。“地方基金”主要通過中央政府所征收的稅收(燃油稅、液化石油氣稅、機動車噸位稅)轉移到地方政府，以及地方政府稅收(柴油油料交易稅、機動車購置稅)籌集。英國、法國、德國則采取預算制，通過編制國家預算，由議會審議通過后，對公路建設進行資金補助。

(四)高速公路單獨統一建設管理。高速公路作為公路網中層次和功能處于最高級別的公路系統，許多國家針對高速公路都在全國設立統一的機構進行管理，以最大限度的發揮其路網主通道的作用。最為典型的是日本，成立于1956年的日本道路公團，是一個在全日本從事高速公路建設和收費的非盈利性國家公司。依據《日本道路公團法》，日本道路公團由日本政府全資擁有，它是政府規劃決策的執行機構。日本道路公團目前運營著6395公里國家高速公路和785公里地區高速公路。日本道路公團由《日本道路公團法》授權建設和經營下列設施：國家高速公路，地區高速公路，包括收費隧道、收費橋梁和渡口，停車處和服務區。英國中央政府在運輸部設立公路局，專門負責對全國的干線道路及所有高速公路的規劃、投資建設、改善、養護管理。

(五)國道養護資金中央統一管理。對于國道養護資金，國外都是統一由中央政府進行管理。中央政府作為公路養護的責任人(業主方)，設立基金或與預算，分配給國道所經州或其他省級政府，委托其代為養護。英國，在地方按片區設立8個區公路局，中央設聯邦公路局。交通部每年通過國家財政預算的形式獲得經費，聯邦公路局編制干線公路養護資金預算，交通部根據公路局預算，經交通大臣批準，將資金撥付給公路局，公路局按區公路局編制的養護計劃，向其撥付資金，區公路局作為業主單位，將干線公路分段委托給所經地區的當地政府，由其代為養護，或通過招標選擇咨詢公司作為其養護代理。美國，聯邦政府設有專項的公路信托基金用于國道的建設和養護。具體養護與由各州具體負責，采取地方區域的養護管理體制。聯邦政府按照公路里程在整個路網中所占比例、人口數量及區域面積的大小來確定補助額度。德國的國道由聯邦政府主管部門統一規劃和投資建設，建成后委托各州進行養護和管理，養護和管理費用由聯邦交通部用聯邦財政撥款支付，具體數額由交通部與各州政府依實情商定。因此，德國各州都設有專門的國道公路養護管理機構：一是聯邦高速公路管理站，負責聯邦高速公路的養護和管理;二是一般公路管理站，負責聯邦公路及其他公路的養護和管理。這兩類機構都是州屬企業，但實行私有企業的管理方式。

五、我國公路管理體制的改革方向

改革開放以來，我國地方公路管理體制改革在探索中不斷取得突破，促進了公路事業的跨越式發展。公路網建設成就顯著，公路養護管理水明顯改善，行業公共服務能力有所增強。但同時，現行地方公路管理體制也暴露出一些深層次問題。公路行政主體多元化，導致路網分割管理，整體運行效率不高，應對突發事件的指揮調度能力不強;政府管理職能尚未有效轉變，政、事、企不分的現象較為普遍，公共服務職能相對較弱，市場監管職能不到位;公路管理機構設置重復、職責交叉，相互之間權責不清、關系不順;制度體系不夠健全，監督機制不夠完善，缺乏有效管理手段，管理和服務能力總體滯后。這些問題既不利于提高行業管理效率和公共服務水，更不利于促進公路事業持續穩定健康發展，深化改革勢在必行。由于我國公路管理以地方為主，加快推進地方公路管理體制改革具有十分重要的現實意義。

按照黨的十七大和十七屆二中全會的統一部署，我國新一輪行政管理體制改革正在穩步向縱深推進。在推進新一輪行政管理體制改革過程中，國務院機構改革組建了交通運輸部，部調整組建了公路局，加強了公路管理的機構和職能。地方政府機構改革中，普遍根據大部門體制要求組建了新的交通運輸主管部門。在重構地方交通運輸行政組織體系中，公路管理的機構設置和職能調整將成為首要環節。特別是成品油稅費改革后，公路投融資環境發生深刻變化，原有體制難以適應的矛盾更加突出，迫切需要對地方公路管理體制進行相應調整和完善。

改革總體目標是建立起集中統一、事權清晰、權責一致、體系完善、運轉順暢、精簡高效的公路管理體制。通過改革，實現公路管理向行政資源集中、職能有機統一、事權關系分明的根本轉變;實現各級公路管理機構向政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的根本轉變;實現行業管理組織體系向決策、執行、監督三權適度分離，省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)三級權責清晰的根本轉變;實現行政運行機制和管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變;努力構建公路管理的大部門體制，加快行業政府職能轉變，優化公路管理組織體系，強化重點環節改革，加強行業依法行政和制度建設，為實現深化改革的總體目標打下堅實基礎。

(一)明晰公路管理事權。正確界定公路事權，是完善公路管理體制、明確各級政府責任的前提。根據不同行政等級公路在路網中的功能、作用和影響范圍，國道、省道、農村公路的事權分別屬于中央、省級、市縣及以下級人民政府。根據公路事權劃分以及《公路法》相關規定，公路管理實行統一領導、分級管理。國道規劃由國務院交通運輸部編制，具體建設、養護和管理委托省級公路管理機構負責，中央應加大對國道建設和養護的投入力度。省道規劃由省､自治區､直轄市政府交通運輸主管部門編制，建設、養護和管理由省、自治區、直轄市公路管理機構負責，省道建設和養護資金由省級政府為主負責籌集。縣道、鄉道規劃分別由地級市、縣級交通運輸主管部門編制，建設、養護和管理分別由縣(市)公路管理機構和鄉(鎮)人民政府負責。政府國有資產監督部門所履行的國有資產出資者職能、高速公路運營管理主體所承擔的運營管理職能，不能混同甚至替代政府公路行業管理職能，交通運輸主管部門及其公路管理機構要切實依法承擔起保護公路資產、監督收費運營的政府職責。

(二)落實不同層級政府公路管理職責重點。按照公路事權歸屬，在強化省級宏觀調控的前提下，合理劃分省、市(地)、縣三級政府公路管理的職責重點。省級職責重點：擬訂全省公路公共政策;承擔國道、省道的建設、養護和管理責任;組織全省公路運行調度和Ⅱ級應急管理[6]。市(地)級職責重點：執行省級和本級政府公路公共政策;執行國省道管理具體事務;組織區域公路運行調度和Ⅲ級應急管理。縣級職責重點：執行上級決策;承擔農村公路建設、養護和管理的相應責任;組織縣域公路運行調度和Ⅳ級應急管理。

(三)努力構建公路管理大部門體制。按照大部門、大管理、大統籌、大協調的思路，積極探索實行職能有機統一的公路管理大部門體制。一是強化“一省一廳、一廳一局”的綜合管理構架。省級層面要整合高速公路、普通干線公路、農村公路的行政管理資源，依法強化交通運輸主管部門對各級各類公路建設、養護、運營的政府監管職責，統籌公路發展規劃、建設項目計劃、財政資金安排、公路資產管理、路網運行管理、公共服務監督等行政事務。推進執行決策和執行相分開，凡涉及制訂公路法律規范、行業政策、發展規劃等抽象行政行為的決策職能，原則上由交通運輸主管部門集中行使;凡涉及直接從事公路公共服務和行政執法等具體行政行為的執行職能，原則上由公路管理機構集中行使。按照“堅持一件事情原則上由一個部門負責”[7]的要求，省級交通運輸主管部門只設一個公路管理的行政執行機構，統一行使全省公路建設、養護、運營以及路政管理的行政執行職能。要組建職能有機統一的“大公路”管理機構，賦予其實施各級各類公路一體化管理的責任和權力。二是完善“權責清晰、協調配合”的工作機制。主動協調地方政府編制管理部門，科學合理地制訂交通運輸主管部門的“三定”規定，盡可能明確與其他行業部門(如發展與改革部門、財政部門、公安交管部門、國資管理部門等)在公路建設項目計劃與管理、財政資金安排與投融資管理、公路交通安全管理、公路有形資產管理等方面的職責關系，確保權責一致、責任明確。要在地方政府統一規范下，建立健全部門協調配合機制。認真做好公路管理機構的“三定”工作，明確其職責邊界，切實解決行業內部不同機構之間職責交叉和關系不順的問題。要通過制度規范，明確和強化公路管理機構的責任，加強責任追究。凡與公路行政執行相關的事務，應統一由公路管理機構牽頭，建立健全相關協調配合機制。

(四)優化公路管理的行政組織體系。一是依托各級事權，建立分級管理體制。加強省級交通運輸主管部門對全省公路公共行政的統一領導，強化省級公路管理機構對全省公路行政執行的統籌協調。根據不同公路事權，按照分職治事的要求，實行“國道國管，省道省管，農村公路縣以下管，國道建養管委托省負責”，統籌省級以下公路管理的體制安排。公路管理機構可依托現有行政層級實行三級設置。省級公路管理機構要全面承擔起省道建設、養護和管理的責任，并受中央政府委托，承擔國道建設、養護和管理責任;縣級公路管理機構要全面承擔起農村公路建設、養護和管理的責任。市(地)級公路管理機構受省級公路管理機構委托，具體負責國省道管理的相關事務。要結合減少行政層級的改革趨勢，積極推行“三級設置、二級管理”的地方公路行政體制模式，即國省道實行省與市(地)垂直管理、以省為主，農村公路實行省指導縣、以縣為主的體制模式。二是國省道管理組織體系。國省道的管理應由省級公路管理機構和按地域劃分的派出機構具體負責。省級公路管理機構可在現有公路管理機構基礎上，通過整合其它獨立存在的具有行政管理職責的高速公路管理機構、建設管理機構、高等級公路管理機構、路政管理機構、收費公路管理機構等組成，原各機構的公路行政管理職責統一納入新設立的省級公路管理機構中，其余職責則按照事業單位分類改革要求，另行予以定位調整。具備條件的地方，省可直接上收各地(市)級公路管理機構，作為省派出機構。省級公路管理機構職責側重點在于擬定公路發展計劃，統籌安排公路發展資金、制定行業管理規范標準和公共服務信息臺的統一建設管理等;派出機構(或市公路管理機構)的職責重點在于工程項目的具體組織實施、負責對外提供公共服務和相關市場的日常監管等。以綜合統一和“三級設置、二級管理”為基礎，重新整合國省道中高速公路的管理組織架構。采取以省為主、集中管理的組織模式，將分散于多個部門的高速公路管理職能統一集中于省級公路管理機構，解決多元化管理、分割式管理帶來的弊端。糾正經營性高速公路的營利性目標定位和，回歸政府社會管理者角色，逐步實現高速公路管理目標由“保值增值”向“為公眾出行提供優質服務”轉變，建立以特許經營制度為基礎的高速公路管理體系。三是農村公路管理組織體系。農村公路管理應在堅決貫徹國務院辦公廳印發的《農村公路管理養護體制改革方案》(國辦發〔2005〕49號)基礎上，進一步理清各級機構的權責關系、完善相應的組織機構設置，因地制宜的建立能夠充分適應各地農村公路發展實際需要的管理組織體系。省及地(市)交通運輸主管部門應切實擔負起本行政區域內農村公路的行業指導職能。縣級人民政府是本行政區域內農村公路管理養護的責任主體，其所屬交通運輸主管部門是轄區內農村公路管理養護的實施主體，具體負責農村公路管理養護工作。鄉鎮人民政府應承擔本區域內的鄉道、村道公路養護工作，擬訂鄉道、村道公路養護建議計劃并按照批準的計劃組織實施，對鄉道、村道養護質量進行檢查驗收，做好村道并協助做好鄉道的路產路權保護工作。

第四條縣級以上各級人民政府發展改革、工業和信息化、公安、工商、質檢等部門按照職責分工，依法開展公路保護的相關工作。

【釋義】本條是規定縣級以上各級人民政府相關部門公路保護的職責。

一、公路保護工作涉及面廣，是一項社會性、綜合性的工作，各級人民政府有關行政管理部門應按照職責分工，在各自職責范圍內，依法開展公路保護的相關工作。以治理車輛超限運輸工作為例，2000年以來，交通運輸部與公安部先后在全國開展了治理工作，取得了一定成效。但由于這一問題是車輛生產與管理、運輸市場、管理體制等諸多矛盾在運輸環節的集中反映，涉及多個部門，治理難度大。2004年6月開始，經國務院同意，交通運輸部、公安部、國家發展改革委、國家質檢總局、國家安全監管局、國家工商總局、國務院法制辦成立領導小組[8]，在全國道路安全工作部際聯席會議的框架內，在全國開展部門聯動的集中治超工作。經過幾年各部門各地方的共同努力，并通過行政的、經濟的和法規的手段進行綜合治理，全國治超工作取得明顯的階段性成果，貨車超限超載率大幅度下降，道路交通安全形勢、公路通行效率、汽車生產和改裝行為、公路路況水有了很大的好轉。2007年以來，按照國務院統一部署，交通運輸、公安等部門開展探索構建治超長效工作機制，進一步明確了發展改革、工商、質檢等部門在治超工作的職責任務。為依法治超，從根本上杜絕超限運輸行為，本條例將建立超限治理的長效機制作為重中之重，從管理手段上強化超限治理措施，在管理環節和管理力量上突出了綜合治理，從車輛的生產、改裝、注冊登記、貨運裝載、站點檢測、責任追究等環節入手，對超限治理作了詳細規定，并將發展改革、工業和信息化、公安、工商、質檢等部門在治超工作中的職責也以法律的形式予以明確。

根據國務院辦公廳《關于加強車輛超限超載治理工作的通知》(國發辦〔2005〕30號)精神及全國治理車輛超限超載工作領導小組《關于印發全國車輛超限超載長效治理實施意見的通知》(交公路發〔2007〕596號)文件的規定，各級政府相關部門應在治超工作履行以下職責：

(一)交通部門：組織路政執法人員開展路面執法，查處違法超限運輸車輛;派駐運管執法人員深入貨站、碼頭、配載場及大型工程建材、大型化工產品等貨物集散地，在源頭進行運輸裝載行為監管和檢查，防止車輛超限超載;負責超限檢測站點及治超信息管理系統的建設和運行管理工作;建立貨運企業及從業人員信息系統及信譽檔案，登記、抄告超限超載運輸車輛和企業等信息，并結合道路運輸企業質量信譽考核制度，進行源頭處罰;調整運力結構，采取措施鼓勵道路貨物運輸實行集約化、網絡化經營，鼓勵采用集裝箱、封閉廂式貨車和多軸重型車運輸;將路面執法中發現的非法改裝、拼裝車輛通報有關部門，配合有關部門開展非法改裝、拼裝車輛查處工作。

(二)公安部門：加強車輛登記管理，禁止非法和為貴車輛登記使用;配合維護治超檢測站點的交通及治安秩序;組織交警開展路面執法，依法查處超載等交通違法行為;依法查處阻礙執行職務等違法犯罪行為。

(三)發展改革部門(含經貿、物價部門)：加強車輛生產企業及產品公告管理，監督、檢查汽車生產企業及產品，查處違規汽車生產企業及產品;指導和監督超限超載治理相關收費政策的執行，制定超限超載車輛卸載、貨物保管、停車管理等收費標準。

(四)工商部門：查處非法拼裝、改裝汽車及非法買賣拼裝、改裝企業行為，依法取締非法拼裝、改裝汽車企業。

(五)質監部門：對治超工作所需的檢測設備依法實施計量檢定;定期公布經驗收合格的承壓類汽車罐車充裝站單位名單;實施缺陷汽車召回制度;檢查從事改裝、拼裝車輛生產企業的生產場所及標準執行情況，杜絕無標生產行為;實施車輛強制性產品認證制度，查處不符合認證要求的汽車生產企業及產品。

(六)安全監管部門：加強危險化學品充裝單位的安全監管，嚴禁超載、混裝;選擇主要公路沿線的大中型化工企業作為危險化學品的超載車輛卸載基地;會同有關部門，對應超限超載發生的特別重大的傷亡事故進行調查處理，依法追究相關單位和人員的責任。

(七)法制部門：配合有關部門研究、起草治理超限超載工作的相關規范性文件，依法裁決相關行政復議案件。

(八)宣傳部門：組織協調新聞單位做好超限超載治理工作的宣傳報道，提高宣傳工作的針對性和實效性。

(九)監察機關(糾風機構)：對相關部門在治理超限超載工作中的執法行為和行風進行監督、檢查，查處行業不正之風及違紀違規等行為。

二、在公路建筑控制區管理、集鎮規劃控制區管理等公路保護工作中，各級政府相關部門也應依法承擔相應職責，如：國土資源部門不得批準利用公路建筑控制區范圍內的土地修建住宅、廠房等建筑物、地面構筑物(本條例第十一條、第十三條);建設、規劃部門在批準新建村鎮、開發區、學校和貨物集散地、大型商業網點、農貿市場等公共場所時，應盡可能在公路一側建設并與公路建筑控制區邊界外緣保持一定距離(本條例第十四條);省級水行政主管部門、流域管理機構應會省級交通運輸主管部門共同做好因搶險、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床及抽取地下水、架設浮橋等行為的審批工作(本條例第十七條、第十九條);安全生產監督管理部門對在公路兩側一定范圍內禁止設立生產、儲存、銷售易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的場所、設施(本條例第十八條);中國人民武裝警察部隊守護重要公路橋梁和公路隧道、搶修的職責(本條例第二十四條、第五十四條);公安機關審查影響交通安全的涉路施工項目、辦理車輛登記、查處車輛裝載物飄散或者掉落、疏導交通、將危險物品運輸通過特大型橋梁或者特長隧道的相關信息提前告知并進行現場監管的職責(本條例第二十八條、第三十一條、第四十二條、第四十三條、第四十七條)。

[1] 參見《交通部、公安部、國家發展和改革委員會、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家安全生產監督管理局、國家工商行政管理總局、國務院法制辦公室印發關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案的通知》(交公路發〔2004〕219號)。

[2] 根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》(國發〔2008〕11號)，設立交通運輸部，為國務院組成部門，將原交通部的職責，原中國民用航空總局的擬訂民航行業規劃、政策和標準職責，原建設部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。本書為表述方便，無特殊說明時，將交通部統稱為交通運輸部。

[3] 2006年7月，交通部黨組提出在建設創新型交通行業的過程中，要做好“三個服務”，即：服務國民經濟和社會發展全局，服務*建設，服務人民群眾安全便捷出行。“三個服務”的提出，既是對多年來交通實踐經驗的總結，也是對交通發展規律認識的深化，更是對交通工作全面落實科學發展觀本質要求的新認識。

[4]《公路法》第五十七條規定：除本法第四十七條第二款的規定外，本章規定由交通主管部門行使的路政管理職責，可以依照本法第八條第四款的規定，由公路管理機構行使。《公路法》第八十二條規定：除本法第七十四條、第七十五條的規定外，本章規定由交通主管部門行使的行政處罰權和行政措施，可以依照本法第八條第四款的規定由公路管理機構行使。

[5] 1988年10月31日，全長20.5公里(其中達到高速公路標準的路段長15.9公里)的滬嘉高速公路一期工程通車，標志著大陸地區高速公路實現了零的突破。

[6] 2009年5月12日，交通運輸部發布了《公路交通突發事件應急預案》(交公路發〔2009〕226號)，將各類公路交通突發事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級：Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。

[7]參見國務委員兼國務院秘書長華建敏在第十一屆全國人民代表大會第一次會議作關于《國務院機構改革方案》的說明。

[8] 2004年6月20日，全國治理車輛超限超載工作領導小組成立，交通運輸部、公安部、國家發展改革委、國家質檢總局、國家安全監管局、國家工商總局、國務院法制辦等七部委為成員單位。2006年至2009年期間，為了進一步加強對全國治理車輛超限超載工作的組織領導，經國務院同意，分別增加國務院糾風辦、中宣部、工業和信息化部為成員單位。

第五條 縣級以上各級人民政府應當將政府及其有關部門從事公路管理、養護所需經費以及公路管理機構行使公路行政管理職能所需經費納入本級人民政府財政預算。但是，專用公路的公路保護經費除外。

【釋義】本條是有關公路保護經費來源的規定。

一、公路保護經費的由來。1950年7月，交通部頒發了《公路養路費征收暫行辦法(草案)》，使公路養護有了穩定的資金來源。1978年8月5日，國務院批轉《國家計委、交通部、財政部關于整頓公路養路費征收標準的報告》(國發〔1978〕158號)，明確了公路養路費征收標準。為規范公路養路費的征收和使用，1979年9月24日，國家計委、交通部、財政部、中國人民銀行頒發《關于公路養路費征收和使用的規定的聯合通知》，通知指出，公路養路費，是國家按照“以路養路”的原則，規定由交通部門向有車單位征收的用于養護和改善公路的事業費;通知明確，公路養路費的使用范圍規定如下：(一)養路工程費，包括公路小修保養費，大中修工程費，水毀工程搶修及修復費，改建工程費，公路渡口費，公路綠化費，道(渡)班房修建費，縣社公路補助費等;(二)養路事業，費包括養路機械、車輛、設備購置費，養路專用的小型機械廠及材料廠(場、庫)建設費，公路科研費，技術革新費，職工培訓費，養路職工宿舍和養路段必需的生產房屋修建費，行政管理費等;(三)養路其它費，包括安全、宣傳、勞動保險及非固定職工的福利、獎勵、醫藥、撫恤費等。

1987年10月13日，國務院頒布《公路管理條例》，首次在行政法規的層面，明確提出擁有車輛的單位和個人，必須按照國家規定，向公路養護部門繳納養路費。養路費應當在國家規定的范圍內專款專用。任何單位和個人不得調、挪用、濫用、截留、拖欠養路費。此后，為進一步整頓和加強養路費征收管理工作，交通部、財政部、國家計委、國家物價局聯合下發了《公路養路費征收管理規定》，按照健全法制、依法行政、按章征費的要求，對國家計委、交通部、財政部、中國人民銀行聯合發布的《公路養路征收和使用規定》進行了重新規定。

1998年1月1日，《公路法》頒布實施，該法第三十六條規定，公路養路費用采取征收燃油附加費的辦法。擁有車輛的單位和個人，在購買燃油時，應當按照國家有關規定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的，不得再征收公路養路費。具體實施辦法和步驟由國務院規定。燃油附加費征收辦法施行前，仍實現現行的公路養路費征收辦法。公路養路費必須用于公路的養護和改建。擁有車輛的單位和個人繳納公路養路費的，由交通主管部門發給公路養路費收訖標志;公路養路費收訖標志應當放置在車輛的明顯位置。沒有公路養路費收訖標志的車輛不得在公路上行駛。1999年10月31日，第9屆全國人民代表大會常務委員會第12次會議通過《關于修改〈中華人民共和國公路法〉的決定》，將《公路法》第三十六條修改為，國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用于公路的養護和改建。

根據《公路法》的規定，國務院有關部門共同制定了《交通和車輛稅費改革實施方案》，2000年10月經國務院批準后發布。方案規定，在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區和有關部門要繼續加強車輛購置附加費、養路費等國家規定的有關政府性基金和行政事業性收費的征管工作，確保各項收入的足額征繳。并明確指出，考慮到國際市場原油價格較高，為穩定國內油品市場，燃油稅的出臺時間將根據國際市場原油價格變動情況，由國務院另行通知。

2008年12月18日，國務院下發《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》(國發〔2008〕37號)，決定實施成品油價格和稅費改革，明確取消公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等6項收費，并決定征收成品油消費稅。改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變，新增稅收收入主要用以替代公路養路費等6項收費的支出。

二、公路保護經費應該納入政府財政預算管理。根據《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，從1996年起，公路養路費納入地方財政預算管理，即收入應當由地方交通主管部門全部上繳地方國庫，支出通過地方財政預算安排，實行專款專用。為加強農村公路的管理和養護，確保公路完好暢通，2005年《國務院辦公廳關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》明確規定，公路養路費(包括汽車養路費、拖拉機養路費和摩托車養路費)應主要用于公路養護，首先保證公路達到規定的養護質量標準，并確保一定比例用于農村公路養護，如有節余，再安排公路建設。2008年底，財政部、交通運輸部等部門根據《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》(國發〔2008〕37號)文件精神，下發《關于實施成品油價格和稅費改革有關預算管理問題的通知》(財預〔2008〕479號)，明確將公路養路費等6項收費收入安排的人員支出以及公路養護和建設、公路運輸和站場建設與養護、航道養護和水路管理及中央本級替代性等方面的支出納入一般預算管理，由財政部門通過部門預算或經財政部門批準的列支渠道予以保障。本條例進一步明確了公路保護經費納入政府財政預算，實行財政統一安排，這有利于有效確保公路保護經費來源穩定，同時也有利于加強財政監管，規范和約束預算資金的使用，確保公路保護經費專款專用。

三、納入政府財政預算管理的公路保護經費主要是指交通運輸主管部門、公路管理機構從事公路管理、養護所需經費及公路管理機構行使公路行政管理職能所需的經費。這其中，不包括經營性收費公路的養護經費。根據《收費公路管理條例》的規定，經營性收費公路的養護工作由公路經營企業負責，從公路通行費中支出。

而由于公路管理機構對經營性收費公路行使公路行政管理職能的行為，系政府行政行為，其經費理應由政府財政予以保障。《收費公路管理條例》第四十五條明確規定，行政執法機關依法對收費公路實施監督檢查時，不得向收費公路經營管理者收取任何費用。行政執法是國家行政機關根據法律、法規授權而實施的產生法律效力的行為。它是一種國家職能活動，其目的在于實現公共利益，維護公共秩序。這些執法活動體現的是國家職能，履行的是政府職責，屬于行政執法機關的正常工作，所需費用應從行政機關正常行政事業經費中列支。目前，一些地方的行政執法機關在收費公路上進行執法工作時，公開向收費公路經營管理者索取巨額行政管理費用。這種做法，一是加重了收費公路經營管理者的負擔，影響了收費公路還貸效率;二是損害了政府形象，危害了企業與政府的關系。特別是對一些外資企業來講，還損害了我國的國際形象，不利于吸引外國資本進入公路建設;三是容易滋生腐敗，使本應用于保護公民權益的公共執法權，變成有關部門或個人獲取私利的手段;四是影響執法的公正性，企業負擔執法經費，從本質上講，會使政府執法部門淪為企業的雇傭者，必然會影響行政執法的公正和公。這顯然與我國目前正在大力推進的依法行政和建設廉潔、勤政、務實、高效政府的目標背道而弛。基于此，本條例明確規定，公路管理機構行使公路行政管理職能包括對經營性收費公路行使行政管理職能的經費，一律應由政府財政預算安排。

根據公路保護工作的特點及實踐，公路保護預算經費的科目應包括：公路日常養護經費，小修保養經費，大中修和改建工程經費，水毀工程搶修及修復經費，安保工程經費，應急搶險經費，公路綠化經費，養路機械、車輛、設備購置經費，路政管理經費，公路標志標線設置與維護經費、路政管理裝備、車輛、設備購置經費，路政管理宣傳教育經費，路政(養護)管理用房建設、維護經費，治超專項經費，行政管理經費，人頭經費，路況及交通量調查經費等。

四、公路保護經費應當納入縣級以上各級人民政府財政預算。這是充分反映事權與財權相對應的基本原則，有利于厘清各級交通運輸主管部門、公路管理機構的職責權限，屬于本級事權范圍的職責由本級政府預算予以安排，有利于公路保護各項工作職責真正落到實處。

五、專用公路的保護經費不納入政府財政預算。根據《公路法》第十一條規定，專用公路是指由企業或者其他單位建設、養護、管理，專為或者主要為本企業或者本單位提供運輸服務的道路。這類公路主要服務于自建、自養和自管該公路的企業或單位，其保護經費應由其管養企業或單位自行承擔。

第六條 縣級以上各級人民政府交通運輸主管部門應當綜合考慮國家有關車輛技術標準、公路使用狀況等因素，逐步提高公路建設、管理和養護水，努力滿足國民經濟和社會發展以及人民群眾生產、生活需要。

【釋義】本條是有關公路“建、管、養”與社會發展相適應原則的規定。

一、公路是為國民經濟、社會發展以及人民群眾生產、生活服務的公共基礎設施，是衡量一個國家經濟實力和現代化水的重要標志。與航空、鐵路和水路等其他主要運輸方式相比，公路運輸能夠直接提供“門到門”的運輸服務，因而顯得更為方便，在各種運輸方式中始終占有不可替代的重要位置。據2008年底的統計，全國公路運輸所承擔的客、貨運輸量分別達到220.7億人和191.7億噸，分別占全社會運輸總量的92%和77%，公路運輸已成為我國綜合運輸體系中的重要組成部分，其通達深度和廣度，是其他運輸方式所不能比擬的。綜觀國際國內經濟發展史，可以說，經濟的發展，離不開公路的發展;經濟發達的國家和地區，其公路網也必然發達。

二、我國公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道、鄉道和村道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。公路功能分類與公路交通出行特性、公路交通出行需求及公路服務特性密切相關。按功能對公路進行分類，意義在于通過建立起層次分明、功能明確的公路網體系，以滿足不同層面的社會經濟發展需求。公路主干線形成公路交通運輸的大通道系統，為實現區域社會經濟長遠發展戰略服務，公路次干線提高主干線的通達深度和輻射效應。同時，通過對公路網結構的優化，有利于提高路網使用效能和服務水。對公路管理而言，明確各層級公路的功能，可以使中央、省、地、市縣各級在各層次公路的規劃、建設、管理等方面職責分明，更好地協調局部與整體的利益關系，從而最大限度地發揮不同層次路網的效率。

三、公路工程技術標準的發展。《公路工程技術標準》是公路工程建設最基本的技術法規，是進行公路建設前期工作的重要依據和制定公路工程勘察、設計、施工及養護等標準、規范、規程的綱領性文件。每一時期的公路工程技術標準都是國家有關經濟技術等政策在公路交通行業的綜合體現，也是相應時期公路規劃、設計、施工等技術以及經濟實力的綜合反映。我國現行《公路工程技術標準》的前身是《公路工程技術準則》，1972年修訂時改名為《公路工程技術標準》。建國初期，交通運輸部在1951年制定頒發了《中華人民共和國公路工程技術準則(草案)》，在以后的50多年中，隨著公路建設事業的不斷發展，交通運輸部先后在1954年、1956年、1972年、1981年、1988年、1997年以及2003年作了七次修訂。1997版《公路工程技術標準》頒布后，對于統一和規范全國的公路建設，特別是對于我國高速公路的發展起到了推動作用，隨著公路建設的快速發展，公路通車里程，特別是高速公路通車里程不斷增長，公路行業對有關公路技術指標的理解在不斷深化，發達國家的相關經驗和技術也在不斷被引入和消化吸收。交通運輸部于2001年正式下達《公路工程技術標準》的修訂任務。為配合標準修訂，進行了10個相關關鍵技術專題的研究，2003年7月專題項目研究成果通過驗收。《公路工程技術標準》(JTG B01-2003)于2004年1月29日正式發布，3月1日起實施。修訂后的標準，總結了1997年以來中國公路建設的經驗，借鑒和吸收了國外相關標準和先進技術，體現了安全、環保及以人為本的指導和修訂原則，能夠更好地指導中國公路建設事業的發展，基本適應了當時和其后一個時期中國社會經濟發展的需要，對統一全國公路工程技術標準，指導這一時期全國公路工程建設發揮了重要作用。

四、國家有關車輛技術標準，主要是指車輛的外廓尺寸、軸荷、質量限制標準。2004年，國家質監總局印發了由交通運輸部、公安部、國家發展改革委聯合制定的《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》(GB1589-2004)國家強制性標準，該標準在綜合考慮交通安全、公路承載能力、車輛生產標準等多種因素的基礎上，確定了車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值等一系列指標，作為汽車生產、牌照發放、車輛裝載等工作的標準與依據。從數據指標來看，《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》與《公路工程技術標準》中提出的限定標準基本一致。從管理實踐看，車輛軸荷對公路路面影響較大，軸荷標準的增加將大大加劇公路路面的損壞。初步研究表明，軸荷標準的增加值與公路路面損壞程度的關系為冪次關系。因此，就對公路路面壽命的影響而言，車輛軸荷起了決定性的作用。公路路面厚度和橋梁承載能力的設計，必須以一定的軸荷標準為依據。因此，縣級以上各級人民政府交通運輸主管部門應當綜合考慮路網結構、公路使用狀況、地方經濟發展需要、政府的財力狀況等各種因素，及時調整優化公路路網規劃，不斷完善路網結構，并根據實際情況，適時安排公路改擴建、大中修等養護工程，確保公路使用狀況良好。同時，要充分考慮公路與水路、鐵路、航空、管道等運輸方式的銜接，進一步構建綜合交通運輸體系，充分發揮公路溝通水陸空的重要作用，努力服務于國民經濟和社會發展以及人民群眾生產、生活需要。需要明確的是，公路建設養護管理水的提高是一個科學的、歷史的過程，每個發展階段都必須符合經濟社會發展現狀，公路建設、養護、管理均不能盲目超前，要與經濟社會發展狀況和財力相適應。

第七條 縣級以上各級人民政府交通運輸主管部門應當依照《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，制定地震、泥石流、雨雪冰凍災害等損毀公路的突發事件(以下簡稱公路突發事件)應急預案，報本級人民政府批準后實施。

公路管理機構、公路經營企業應當根據交通運輸主管部門制定的公路突發事件應急預案，組建應急隊伍，并定期組織應急演練。

【釋義】本條是關于制定公路交通突發事件應急預案的規定。

一、遵循上位法。根據《中華人民共和國突發事件應對法》第十七條規定：“國務院制定國家突發事件總體應急預案，組織制定國家突發事件專項應急預案;國務院有關部門根據各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發事件部門應急預案。地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，制定相應的突發事件應急預案。應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。應急預案的制定、修訂程序由國務院規定。”

二、預案編制主體和目的。公路交通突發事件應急預案體系分為國家和地方兩級，國家層面包括總體預案和應對某一類型或某幾種類型公路交通突發事件而制定的專項預案;地方層面包括省、地市和縣級公路交通突發事件應急預案以及各類事件的專項預案和企業預案。國家層面的總體預案是指交通部于2005年制訂并頒布的《公路交通突發公共事件應急預案》(2009年修訂)，該預案作為國家級部門預案和公路交通領域的總體預案，用以指導各級交通運輸主管部門編制相關預案和開展應急保障工作。目前，地方各級人民政府交通運輸主管部門在交通部《公路交通突發公共事件應急預案》的指導下，結合本地區的實際情況，制定了本區域的公路突發事件的應急預案。

制定不同層級的公路突發公共事件應急預案，其目的在于加強公路交通突發事件的應急管理工作，建立完善應急管理體制和機制，提高突發事件預防和應對能力，控制、減輕和消除公路交通突發事件引起的嚴重社會危害，及時恢復公路交通正常運行，保障公路暢通，維護經濟社會秩序。

三、公路突發事件的界定。公路交通突發事件是指由下列突發事件引發的造成或者可能造成公路以及重要客運樞紐出現中斷、阻塞、重大人員傷亡、大量人員需要疏散、重大財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，以及由于社會經濟異常波動造成重要物資、旅客運輸緊張需要交通運輸部門提供應急運輸保障的緊急事件。包括自然災害、公路交通運輸生產事故、公共衛生事件和社會安全事件。一是自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。二是公路交通運輸生產事故。主要包括交通事故、公路工程建設事故、危險貨物運輸事故。三是公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件。各類公路交通突發事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。

四、預案編制內容。根據《中華人民共和國突發事件應對法》第十八條對應急預案編制的內容一般規定，公路突發事件應急預案應當針對公路突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定公路突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和公路突發事件的預防和預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后回復于重建措施等內容。目前，2005年制訂并頒布的《公路交通突發公共事件應急預案》(2009年修訂)就是根據《中華人民共和國突發事件應對法》以及2006年1月國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》的規定，將公路交通突發事件應急預案分為六章，分別為總則、應急組織體系、運行機制、應急保障、監督管理和附則。

《公路交通突發公共事件應急預案》(2009年修訂)總則部分明確了預案編制的目的、依據、突發事件分類分級、預案適用范圍、工作原則以及應急預案體系構成;應急組織體系界定了應急領導小組、應急工作組、日常管理機構、專家咨詢組、現場工作組等公路交通應急管理機構的職責;運行機制部分則對公路突發事件的應急全過程，從事故發生前的預測預警，到事故發生后的應急響應、再到事故結束后公路恢復和重建，以及其間信息發布和宣傳具體工作的安排進行了闡述;應急保障部分則從應急隊伍、物質設備、通信與信息、技術和資金支持五個方面提出了相應的保障要求;監督管理部分對預案演練、宣傳與培訓、應急能力建設評估、責任與獎懲做了相應的規范;附則部分則對預案的調整、解釋、實施日期等方面做了規定。

五、應急隊伍組建。公路交通突發事件應急隊伍按照“急結合、因地制宜，分類建設、分級負責，統一指揮、協調運轉”的原則組建。目前，公路交通突發事件的應急隊伍由專業的應急搶通與運輸隊伍和社會力量構成。專業應急搶通隊伍又區分為國家公路交通應急搶險保通隊伍和地方公路交通應急搶險保通隊伍，前者由武警交通部隊組成，后者由高速公路及普通國省干線公路養護管理部門、路政管理部門、公路經營管理單位、公路養護工程企業等組成。專業的應急運輸保障隊伍由地方交通運輸主管部門負責建設，通過與達到一定標準的道路客貨運輸企業協商簽訂突發事件運力調用協議的方式，將其納入到應急運輸隊伍中。此外，各級應急管理機構根據屬地的實際情況和突發事件特點，制訂社會動員方案。在公路交通自有應急力量不能滿足應急處置需求時，可以向同級人民政府提出請求，請求動員社會力量納入到應急隊伍中，協調人民解放軍、武警部隊參與應急處置工作。

六、定期應急演練。根據《公路交通突發公共事件應急預案》的規定，由交通運輸部路網中心負責協同有關部門制訂應急演練計劃并組織聯合應急演練活動。地方公路應急管理機構要結合所轄區域實際，每年應有計劃、有重點地組織應急演練。通過演練，檢驗并完善應急預案，進一步提高應急隊伍實戰水。

第八條國家建立健全公路突發事件應急物資儲備保障制度，完善應急物資儲備、調配體系，確保發生公路突發事件時能夠滿足應急處置工作的需要。

【釋義】本條是對公路突發事件應急物資儲備保障制度的規定。

我國幅員遼闊，各地氣候環境迥異，區域應對常發自然災害的特征較為明顯，比如我國南方地區冬季很少出現冰雪，應對低溫雨雪冰凍災害的物資保障相對薄弱，2008年初出現低溫雨雪冰凍災害時，用于除冰除雪、防滑的機械設備和材料極度缺乏，嚴重影響了公路搶通保通工作的高效開展。歷次災害應對經驗表明，僅僅依靠傳統的公路養護備料難以滿足突發事件下公路搶通保通工作的需要，尤其是在一些省份公路實現社會化養護后，應急物資更是難以保障。加快建立健全公路突發事件應急物資儲備保障制度，完善應急物資儲備、調配體系尤為緊迫。

一、公路突發事件應急物資的分類。根據物資使用方向的不同，公路突發事件應急物資可分為公路搶通物資和救援物資兩類。公路搶通物資主要包括瀝青、碎石、砂石、水泥、鋼橋、鋼板、木材、編織袋、融雪劑、防滑料、吸油材料等;救援物資包括方便食品、飲水、防護衣物及裝備、醫藥、照明、帳篷、燃料、安全標志、車輛防護器材及常用維修工具、應急救援車輛等。根據物資處分主體的不同，可分為國家公路交通應急物資和地方公路交通應急物資。國家公路交通應急物資列入中央財政預算，由國務院交通運輸部統一對國家公路應急物資進行調度和使用;地方公路交通應急物資列入各級地方財政預算，由地方相關管理部門對公路應急物質進行調度和使用。

二、建立健全公路突發事件應急物資儲備保障制度的必要性。盡管些年來各省交通運輸主管部門依托公路管理機構加強了公路搶通應急物資保障能力，但是由于缺乏相應的政策、資金和標準規范支持，無論從物資數量、種類、能力、分布以及專業性來講，均不能夠滿足重大自然災害下公路交通應急處置的需要，其不足之處主要表現在三個方面：一是公路抗災搶修專業能力薄弱。目前，公路養護應急隊伍只能完成一般性的路基坍塌、路面損毀等作業，應對大規模、大強度和長時間的災害條件下公路應急處置能力極其有限。二是有限的大型機具分布不合理，缺乏機動能力。由于大型機械設備購置和維護成本較高，各地配備數量較少，主要分布于少數中心城市，覆蓋和輻射范圍有限，物資分布信息不共享，跨區域應急支持不及時。三是應急處置用的各類物資儲備不足。應急處置中常用的工業鹽、編織袋等應急物資以及個人防護用品儲備嚴重匱乏，數量和種類不敷所需。在這種情況下，著力建立健全應急物資儲備保障制度，對于提高公路應急保障能力具有重要意義，是加強公路應急體系建設的重要切入點。其一，將有效彌補我國公路應急物資與設備儲備不足，整合應急物資資源，合理布局，提高使用效率;其二，將有力的促進和帶動各地方公路應急物資保障能力建設，夯實應急體系基礎，進一步完善部省兩級應急物資儲備體系;其三，將進一步提升應急協調處置和物資調度能力，提高部省聯動和跨區域應急處置能力。

三、應急物資儲備體系。應急物資儲備體系涵蓋儲備方式、儲備點的設置、儲備監管等方面的內容，具體包括：一是采取多樣化的儲備方式。根據《公路交通突發公共事件應急預案》的規定，目前應急物資儲備采取實物儲備與商業儲備相結合、生產能力儲備與技術儲備相結合、政府采購與政府補貼相結合方式。二是建立分類應急物質儲備點。國家公路交通應急物資儲備，考慮了全國高速公路的分布情況、應急物資調運的時效性和覆蓋區域的合理性等因素，以“因地制宜、規模適當、合理分布、有效利用”為原則，結合各地區的氣候與地質條件建立了若干國家應急物質儲備點。對于地方公路交通應急物資儲備，各省級交通運輸主管部門則根據轄區內公路交通突發事件發生的種類和特點，結合公路搶通和應急運輸保障隊伍的分布，依托行業內養護施工企業和道路運輸企業的各類設施資源，合理布局、統籌規劃建設本地區公路交通應急物資儲備點。三是建立嚴格的物資儲備監管制度。國家公路交通應急物資儲備實行應急物資代儲管理制度，國務院交通運輸部負責監管，省級交通運輸主管部門作為代儲單位，具體負責建設與管理工作。代儲單位需要對新購置入庫物資進行數量和質量驗收，并將驗收入庫的情況上報交通運輸部。對入庫儲備物資實行封閉式管理，專庫存儲，專人負責。代儲單位需要建立健全各項儲備管理的會計制度，包括物資臺賬和管理經費會計賬等，保留完備的儲備物資入庫、保管、出庫等原始憑證和會計憑證。此外，地方公路交通運輸主管部門需要建立完善的各項應急物資日常管理規章制度，實施儲備物資動態管理，制定采購、儲存、更新、調撥、回收各個工作環節的程序和規范，對各類物資及時予以補充和更新;明確各級交通運輸主管部門的責任;實行物資儲備資金使用審核制度，對應急物資儲備所需資金進行核定、撥付、監管;督查物資儲備工作，對應急物資儲備情況進行定期檢查、定期通報，發現問題及時查處;同時落實責任追究，防止儲備物資設備被盜用、挪用、流失和失效，并對相關責任人進行責任追究。

四、應急物資調配體系。構建迅速、高效的應急物質調配體系是應對公路突發事件的關鍵。根據《公路交通突發公共事件應急預案》的規定，國家公路交通應急物資的調配權由國務院交通運輸部行使，具體的調配程序是：當省級應急物資儲備在數量、種類及時間、地理條件等受限制的情況下，需要調用國家公路交通應急物資儲備時，由使用地省級交通運輸主管部門提出申請，經交通運輸部同意，由交通運輸部路網中心下達國家公路交通應急物資調用指令，應急物資儲備管理單位接到路網中心調撥通知后，應在48小時內完成儲備物資發運工作。此外，在交通運輸部協調下，還建立省際應急資源互助機制，合理充分利用各省級應急物資儲備和應急處置力量，以就原則，統籌協調各地方應急力量支援行動。

第九條任何單位和個人不得破壞、損壞、非法占用或者非法利用公路、公路用地和公路附屬設施。

【釋義】本條是關于社會公眾保護公路安全的責任和義務的規定。

一、公路是國民經濟的基礎設施。破壞、損壞、非法占用、利用公路，將會影響正常的經濟秩序和社會生活秩序，特別是對重要干線公路的破壞、損壞，影響會更為嚴重。國家為維護正常的經濟秩序和社會秩序，必須對公路予以保護。

二、本條所稱破壞，是指故意實施的損及公路、公路用地或公路附屬設施完好的行為。本條所稱損壞，是指雖非故意，但客觀上造成了損及公路、公路用地或公路附屬設施完好后果的行為。本條所稱非法占用或者非法利用，是指未經公路管理機構批準，擅自占用、利用公路、公路用地或公路附屬設施的行為，或者雖經批準，但未按照批準的要求實施占用、利用公路、公路用地或公路附屬設施的行為。

三、本條是對單位和個人禁止性和限制性的法律要求，是社會公眾必須履行的義務。實踐中，破壞、損壞、非法占用或非法利用公路、公路用地和公路附屬設施的行為屢出不窮、五花八門，這些行為嚴重影響公路、公路用地、公路附屬發揮其正常功能，必須予以禁止和限制。為切實有效的保護公路運行安全，必須禁止在公路、公路用地范圍內開展集市貿易、擺攤設點、堆放物品、傾倒垃圾、排放污水、設置障礙、挖溝引水、堵塞隧道、打場曬糧、種植作物、放養牲畜、采石、取土、采空作業、焚燒物品、利用公路邊溝排放污物或者進行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的行為，禁止利用公路橋梁、隧道鋪設輸送易燃易爆和有毒物品的管道，禁止利用公路橋涵堆放物品、搭建設施，禁止利用公路橋梁進行牽拉、吊裝，禁止損壞、擅自移動、涂改、遮擋公路附屬設施或利用公路附屬設施架設管道、懸掛物品，未經許可不得擅自實施涉路施工活動和更新砍伐護路林，禁止將公路作為檢驗車輛制動性能的試驗場地等。

當前，我國公路保護工作實踐中，有些單位和個人隨意破壞、損壞、擅自占用、利用公路、公路用地及公路附屬設施的現象還比較突出，特別是廣大農村地區，由于群眾的法律意識還比較淡漠，隨意堆放垃圾、挖掘公路、打場曬糧的行為時有發生，嚴重影響公路運行安全。針對這些情況，各級公路管理機構要切實加強路政巡查，及時發現、制止和查處、糾正違法行為，依法保護公路。而更為重要的是，要在全社會特別是農村地區廣泛開展公路保護法律法規宣傳，讓廣大人民群眾了解保護公路的重要意義，培育和提高群眾愛路護路的積極性，增強群眾自覺遵守公路法律法規的意識，大力提倡和引導農村公路沿線群眾制定愛路護路村規民約，發動群眾保護公路。

四、從事違法行為應當承擔相應的法律責任。破壞、損壞、非法占用、利用公路、公路用地及公路附屬設施的行為，將會受到法律的追究。對破壞公路、公路用地或公路附屬設施的行為，除了應承擔民事賠償責任外，還要依法給予行政處罰;構成犯罪的，將依照《中華人民共和國刑法》的規定追究刑事責任。對損壞公路的行為，則主要是依法承擔以損害賠償為主要形式的民事責任。本條例第五十九條、第六十條、第六十一條、第六十二條、第六十九條等，對從事破壞、損壞、非法占用、利用公路、公路用地及公路附屬設施的行為，逐一明確了相關法律責任。

第二章公路線路

【本章提要】本章是關于公路線路保護的規定，屬于路政管理范疇。路政管理是我國行政管理的組成部分。所謂路政管理，就是指縣級以上人民政府交通運輸主管部門或公路管理機構，依據《公路法》、《公路安全保護條例》等法律、法規、規章的規定，為保護公路、公路用地、公路附屬設施，維護路權，以及為發展公路事業并以公路為對象而實施的行政管理。路政管理的對象包括人、社會組織、物質資源、時空資源和信息資源。需要指出的是，城市道路的路政管理由城市道路管理部門依照《城市道路管理條例》進行管理，本條例論述的主要是公路路政管理。

新中國成立后，我國公路事業取得了較大發展，路政管理也日益顯示出其重要性。早在1950年，中央財經委員會、交通部就印發了《公路留地辦法》，1956年交通部、郵電部、電力部聯合頒發了《關于處理電線與行道樹互相妨礙的規定的聯合通知》，1957年交通部、鐵道部、農墾部、水利部聯合印發了《關于各部門基本建設工程占用公路暫行規定的聯合通知》，1978年交通部、石油部聯合印發了《關于處理石油管道和天然氣管道與公路相互關系的若干意見(試行)》等。這些早期的文件不僅對于做好路政管理起到關鍵的作用，而且也充分反映路政管理在當時國家經濟建設和社會發展中的重要地位。1978年黨的十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入和國民經濟的發展，公路路政管理工作進一步引起各方面的重視。1983年7月，國務院印發了《關于加強公路路政管理保障公路安全暢通的通知》，這是建國以來國務院第一個關于路政管理方面的專門文件。1987年10月13日，國務院頒發了《公路管理條例》，對路政管理作了系統的規定，這是國務院第一個關于路政管理方面的法規，充分說明國務院對路政管理工作的高度重視和關注。根據國務院授權，交通運輸部又發布了《公路管理條例實施細則》，自此，路政管理工作有章可循，全國各地開始組建路政管理隊伍，配備專職路政管理人員，路政管理工作被列入各地重要的議事日程。1998年1月1日《公路法》實施后，按照相關規定，交通運輸部先后出臺了《超限運輸車輛行駛公路管理規定》、《公路監督檢查專用車輛管理規定》、《路政管理規定》等一系列部門規章，初步構建了以《公路法》為龍頭的路政管理法規體系，從而為強化路政管理工作提供了較為健全的法律保障和手段。總體上看，路政管理主要包括以下職責：一是宣傳、貫徹執行公路管理的法律、法規和規章;二是保護路產;三是實施路政巡查;四是管理公路兩側建筑控制區;五是維持公路養護作業現場秩序;六是參與公路工程交工、竣工驗收;七是依法查處各種違反路政管理法律、法規、規章的案件;八是法律、法規規定的其他職責。

本章共二十條，分為公路管理檔案制度、公路建筑控制區管理制度、集鎮規劃控制區管理制度、公路與鐵路等交叉線路的管理原則、公路(包括橋梁、隧道)及公路用地管理制度、公路安全保護區管理制度、公路附屬設施及綠化物管理制度、涉路施工管理制度等十個部分。

第一部分，即第十條，確立了公路管理檔案制度。對公路、公路用地和公路附屬設施調查核實、登記造冊，從法律效力上講，分為對內效力和對外效力。對內效力，即通過登記確立公路管理機構內部之間的管理對象界限和職責劃分;對外效力，即當公路管理機構與外部發生涉及權屬界定糾紛或是損害賠償糾紛時，路產登記可以作為權屬界定或損害賠償計算的依據和標準。本條對內的法律效力可以確定，但本條對外的法律效力尚屬待定狀態。具體來講，將視《中華人民共和國物權法》規定的統一登記制度體系建設情況而定。第二部分，即第十一條、第十二條和第十三條，確立了公路建筑控制區制度。在《公路法》、《公路管理條例》以及地方性法規和管理實踐基礎上，本條例建立了公路建筑控制區的劃定制度和管理制度。劃定制度，分為公路建筑控制區的劃定范圍及劃定原則、新建及改建公路建筑控制區的劃定制度、與其他保護區域交叉的劃定制度。管理制度，分為建筑控制區內管理制度和建筑控制區外有限管理制度。第三部分，即第十四條，關于集鎮規劃控制區管理的規定。本條在細化《公路法》有關規定的基礎上，從規劃和建設的源頭環節入手，明確在公路沿線規劃、新建村鎮、開發區、學校和貨物集散地、大型商業網點等公共場所應當與公路保持必要的距離，并盡可能在公路一側建設。加強源頭管理，是解決穿鎮集鎮路段管理難的治本之策，同時也有利于妥善處理城鎮發展與過境公路的關系。第四部分，即第十五條，新建、改建公路與既有城市道路等線路交叉的建設費用承擔原則，本條例確立了對等原則。第五部分，即第十六條，確立了公路及公路用地管理制度。需注意的是，本條是對《公路法》第四十六條的細化，沒有在本條例中規定相應的法律責任，適用時需援引《公路法》第七十七條的規定。第六部分，即第十七條、第十八條、第十九條、第二十條和第二十一條，確立了公路安全保護區制度。本部分細化和完善了《公路法》的相關規定，同時本部分的管理涉及相關部門的職權，尤其是行政處罰權限問題，在實踐中應建立與相關部門順暢的溝通和協商機制。第七部分，即第二十二條、第二十三條和第二十四條，建立了公路橋(梁)隧(道)管理制度。具體來講，一是禁止危及橋隧安全作業制度，二是禁止沿橋隧鋪設高壓電線等危險設施管理制度，三是跨航道橋梁管理制度，四是重要橋隧武裝警察守護制度等。此外，還有公路橋隧定期檢測和評定制度(第四十八條)，在第四章公路養護中還將具體表述。第八部分，即第二十五條，確立了公路附屬設施管理制度。第九部分，即第二十六條，確立了公路綠化物管理制度。本條吸取了《公路法》和《中華人民共和國森林法》的管理規定，直接明確公路護路林的更新采伐許可由公路管理機構負責，但實踐中要注意與林業部門就采伐許可證領取問題進行銜接。第十部分，即第二十七條，第二十八條和第二十九條，建立了涉路施工管理制度，主要包括涉路施工許可管理制度和許可后管理制度。本條例第一次提出了涉路施工的概念，同時對《公路法》規定的涉路施工行為進行了較為集中的歸納，并統一明確了許可的程序性規定。

第十條公路管理機構應當建立健全公路管理檔案，對公路、公路用地和公路附屬設施調查核實、登記造冊。

【釋義】本條是關于公路管理檔案制度的規定。

一、本條所稱公路管理檔案制度，又稱公路路產登記制度。建立公路管理檔案制度，加強和規范公路路產登記，是依法維護路產路權，減少權屬糾紛，維護社會穩定，確保國家公路產權不受侵占和破壞，使公路路政管理走向法制化、科學化、規范化的重要舉措，也為今后依法管理公路路產提供依據。公路路產包括公路、公路用地和公路附屬設施。公路管理機構應該在縣級以上人民政府的領導下，會同有關部門對所管轄的公路、公路用地和公路附屬設施進行調查和登記，明確權屬性質等;對公路及公路附屬設施進行分類，按照公路等級、路段、位置、設置年份等分門別類進行登記造冊，并繪制地圖。公路路產確權登記造冊后報縣級以上人民政府備案。公路路產登記工作復雜，難度大。已經建成使用的公路，按照登記確權的要求，逐步開展調查登記;新建的公路，建設單位應該將公路路產登記造冊后，移交給公路管理機構。

二、公路路產主要包括公路、公路用地和公路附屬設施。

(一)公路，是指經交通運輸主管部門驗收認定的城間、城鄉間、鄉間能行駛汽車的公共道路。公路包括公路的路基、路面、橋梁、涵洞、隧道。

1.公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道、鄉道和村道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。

國道是指具有全國性政治、經濟意義的主要干線公路，包括重要的國際公路，國防公路，聯結首都與各省、自治區首府和直轄市的公路，聯結各大經濟中心、港站樞紐、商品生產基地和戰略要地的公路。

省道是指具有全省(自治區、直轄市)政治、經濟意義，聯結省內中心城市和主要經濟區的公路，以及不屬于國道的省際間的重要公路。

縣道是指具有全縣(旗、縣級市)政治、經濟意義，聯結縣城和縣內主要鄉(鎮)、主要商品生產和集散地的公路，以及不屬于國道、省道的縣際間的公路。

鄉道是指主要為鄉(鎮)內部經濟、文化、行政服務的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉與鄉之間及鄉與外部聯絡的公路。

村道是指直接為農民群眾生產、生活服務，不屬于鄉道及以上公路的建制村與建制村之間和建制村與外部聯絡的主要公路，包括建制村之間的主要連接線，建制村與鄉道及以上公路的主要連接線，建制村所轄區域內已建成通車并達到四級及以上技術標準的公路。

高速公路是指專供汽車分向、分車道行駛，并應全部控制出入的多車道公路。四車道高速公路應能適應將各種汽車折合成小客車的年均日交通量25000~55000輛，六車道高速公路應能適應將各種汽車折合成小客車的年均日交通量45000~80000輛，八車道高速公路應能適應將各種汽車折合成小客車的年均日交通量60000~100000輛。

一級公路是指供汽車分向、分車道行駛，并可根據需要控制出入的多車道公路。四車道一級公路應能適應將各種汽車折合成小客車的年均日交通量15000~30000輛，六車道一級公路應能適應將各種汽車折合成小客車的年均日交通量25000~55000輛。

二級公路是指供汽車行駛的雙車道公路。雙車道二級公路應能適應將各種汽車折合成小客車的年均日交通量5000~15000輛。

三級公路是指主要供汽車行駛的雙車道公路。雙車道三級公路應能適應將各種車輛折合成小客車的年均日交通量2000~6000輛。

四級公路是指主要供汽車行駛的雙車道或單車道公路。雙車道四級公路應能適應將各種車輛折合成小客車的年均日交通量2000輛以下，單車道四級公路應能適應將各種車輛折合成小客車的年均日交通量400輛以下。

2.公路橋梁分為特大橋、大橋、中橋和小橋。根據《公路工程技術標準》(JTGB01-2003)，公路橋涵分類規定如表1。

表1公路橋涵分類

橋涵分類

多孔跨徑總長L1(m)

單孔跨徑L2(m)

特大橋

L1>1000

L2>150

大橋

100≤L1≤1000

40≤L2≤150

中橋

30

20≤L2<40

小橋

8≤L1≤30

5≤L2<20

涵洞

??

L2<5

注：1.單孔跨徑系指標準跨徑。2.梁式橋、板式橋的多孔跨徑總長為多孔標準跨徑的總長;拱式橋為兩岸橋臺內起拱線間的距離;其他形式橋梁為橋面系車道長度。3.管涵及箱涵不論管徑或跨徑大小、孔數多少，均稱為涵洞。4.標準跨徑：橋式橋、板式橋以兩橋墩中線間距離或橋墩中線與臺背前緣間距為準;涵洞以凈跨徑為準。

3.公路隧道分為特長隧道、長隧道、中隧道和短隧道。根據《公路工程技術標準》(JTGB01-2003)，公路隧道分類規定如表2。

表2公路隧道分類

隧道分類

特長隧道

長隧道

中隧道

短隧道

隧道長度L(m)

L>3000

3000≥L>1000

1000≥L>500

L≤500

(二)公路用地，是指公路兩側邊溝(截水溝、坡腳護坡道)及邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣起不少于1米范圍的土地，公路用地的具體范圍由縣級以上地方人民政府確定。關于公路用地的表述，最早見于1950年9月9日中央財經委員會、交通部印發的《公路留地辦法》，文件規定，原有國道、省道應留土地，除路基及兩旁側溝外，并得每側保留1米作為養路取土之用。隨后，《公路法》、《公路管理條例》對公路用地范圍也相繼予以規定，即公路兩側邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣起不少于1米的范圍。此外，《公路工程技術標準》(JTG B01-2003)在此基礎上，還作出規定，在有條件的地段，高速公路、一級公路不小于3米，二級公路不小于2米范圍內的土地為公路用地范圍;在風沙、雪害等特殊地質地帶，設置防護設施時，應根據實際需要確定用地范圍;橋梁、隧道、互通式立體交叉、分離式立體交叉、面交叉、交通安全設施、服務設施、管理設施、綠化以及料場、苗圃等用地，應根據實際需要確定用地范圍。根據《公路法》和本條例規定，對于公路用地的管理，采取的是禁止和許可相結合的模式。如，對在公路用地范圍內擺攤設點、堆放物品、傾倒垃圾、設置障礙、挖溝引水、打場曬糧、種植作物、放養牲畜、采石、取土、采空作業、焚燒物品、利用公路邊溝排放污物或者進行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動，《公路法》第四十六條和本條例第十六條規定為禁止行為;對在公路用地范圍內架設、埋設管道、電纜、非公路標志等設施的，《公路法》第四十五條、第五十四條和本條例第二十七條(三)項規定為許可行為。

(三)公路附屬設施，是指為保護、養護公路和保障公路安全暢通所設置的公路防護、排水、養護、管理、服務、交通安全、渡運、監控、通信、收費等設施、設備以及專用建筑物、構筑物等。《公路工程技術標準》(JTG B01-2003)將公路附屬設施分為交通安全設施、服務設施和管理設施三種[①]，并規定各項設施應按統籌規劃、總體設計、分期實施的原則配置，并結合交通流量的增長與技術發展狀況等逐步補充、完善。

第十一條 縣級以上地方人民政府應當根據保障公路運行安全和節約用地的原則以及公路發展的需要，組織交通運輸、國土資源等部門劃定公路建筑控制區的范圍。

公路建筑控制區的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標準為：

(一)國道不少于20米;

(二)省道不少于15米;

(三)縣道不少于10米;

(四)鄉道不少于5米。

屬于高速公路的，公路建筑控制區的范圍從公路用地外緣起向外的距離標準不少于30米。

公路彎道內側、互通立交以及面交叉道口的建筑控制區范圍根據安全視距等要求確定。

【釋義】本條是關于公路建筑控制區范圍的規定。

一、公路建筑控制區的概念。公路建筑控制區是公路兩側對建筑物和構筑物建設進行控制管理以保障出行安全和公路暢通的區域。1987年10月13日國務院發布的《公路管理條例》規定：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉道不少于5米。”這是在行政法規層面關于公路建筑控制區管理的最早規定。1998年1月1日施行的《公路法》，正式引入公路建筑控制區的概念，并從劃定規則、距離范圍、管理要求等方面對建筑控制區作出具體規定。此后，公路建筑控制區在各省、自治區、直轄市的地方性法規和政府規章中廣泛使用，成為路政管理行政執法的專業術語。

二、設立公路建筑控制區的目的。國家在公路兩側劃定建筑控制區，主要有以下目的：一是為公路今后的升級和拓寬而預留土地，通過加強控制和管理，減少國家拓寬公路時房屋拆遷和各類公共設施遷移的投入，節約國家有限的公路建設資金;二是為保障行車安全和公路暢通，公路必須保證一定的安全視距;三是防止公路街道化，提高公路通行能力;四是避免車輛侵害公路兩側建筑物和構筑物的安全，減少車輛噪聲、尾氣等影響沿線群眾的生產、生活;五是避免公路沿線距離施工影響公路及其設施的完好、安全，有效保護公路和公路附屬設施。

三、公路建筑控制區內的土地權屬性質。根據1995年3月11日國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》(〔1995〕國土籍字第26號)，“依法劃定的鐵路、公路、河道、水利工程、軍事設施、危險品生產和儲存地、風景區等區域的管理和保護范圍內的土地，其土地的所有權和使用權依照土地管理有關法規確定。但對上述范圍內的土地的用途，可以根據有關規定增加適當的限制條件。”據此可知，公路建筑控制區內的土地權屬并不因公路建筑控制區的劃定而發生轉變，公路管理機構對其管理權僅限于對其范圍內建筑物和構筑物的管理，主要表現在四個方面：一是在公路建筑控制區內，除公路保護需要外，禁止修建建筑物和地面構筑物;二是公路建筑控制區劃定前已經合法修建的，不得擴建;三是在公路建筑控制區內埋設管道、電纜等設施應依法辦理行政許可手續;四是在公路建筑控制區外修建的建筑物、地面構筑物以及其他設施不得遮擋公路標志，不得妨礙安全視距。公路建筑控制區內土地權屬性質不變，主要基于三種認識：一是現行法律并無明文規定應將其征為國有;二是國家沒有必要用巨額資金征為國有予以閑置;三是有利于發揮土地的最大效益，公路沿線群眾仍可以種莊稼、搞養殖等。

四、國外關于公路建筑控制區的法律規定。從國外立法看，在處理干線公路與沿線建筑物的關系上，多數國家也是通過劃定建筑控制區域的方式，實現管理目的的。在加強控制的同時，這些國家也注重采取疏導手段，通過完善鄉村內部交通網絡，并做好與過境公路的有效銜接，確保互不干擾。發達的鄉村內部交通網絡為居民出行提供了便利條件，同時也使得居民沒有必要緊靠干線公路兩側建房，忍受噪聲和尾氣污染。如，《加拿大馬尼托巴省公路及運輸法》規定，未經部長授權，任何人不得在位于城市、鄉鎮或村落外的部屬公路的38米內，建造、放置結構物或固定設備。《加拿大新布朗茲維克省公路法》規定，經政務會副總督同意，可以從公路用地的中心線算起劃定不超過180米的控制線，任何人不得在控制線范圍內建造或放置樓房、建筑物、構造物、儲藏油罐、車道，或者除籬笆、告示牌之外的其他物體。《日本道路法》規定，為預防損壞道路結構和防止交通事故，道路管理者可按照相關標準，將與道路相連接的區域指定為沿道區域，但不得將道路一側20米外的區域指定為沿道區域;道路管理者指定沿道區域后，應及時公布其區域;當沿道區域內的土地、竹木或設施有損壞道路結構或妨礙交通的危險時，其管理者必須設置防止危險的設施或采取其他必要措施;必要時，道路管理者可在責令該土地、竹木或設施的管理者，設置防止危險的設施或采取其他必要措施。《意大利第729號法令關于新建公路和高速公路的規定》規定，根據已通過的法律方案，在高速公路沿線及入口處50米內禁止建造、翻建及擴建任何建筑。

五、與《公路法》關于公路建筑控制區的內容相比較，本條例在以下方面予以了補充和明確：

(一)關于劃定主體。本條例規定，縣級以上地方人民政府是公路建筑控制區范圍的劃定主體，負責組織交通運輸、國土資源等部門劃定。由于我國地域遼闊人口多，且分布很不衡，各省、自治區、直轄市所處的地理位置不同，自然條件、地形地貌千差萬別，因此，公路及公路兩側的管理要求和標準也不相同。為了使公路建筑控制區管理制度更切合各地實際，本條例規定縣級以上地方人民政府作為責任主體，負責劃定公路建筑控制區的范圍。同時，本條例還規定由縣級以上地方人民政府組織交通運輸、國土資源等部門劃定，這主要考慮到公路建筑控制區管理與這些部門的職責密切相關。如，交通運輸主管部門熟知公路運行安全要求和有關公路發展規劃，國土資源主管部門熟知公路沿線的土地利用總體規劃等。此外，還有一層意思，公路建筑控制區經縣級以上地方人民政府劃定后，不僅管理相對人應當嚴格遵守，而且交通運輸、國土資源、建設等部門也必須嚴格執行，即：交通運輸主管部門及其公路管理機構發現在公路建筑控制區內違法修建建筑時，必須制止和糾正違法行為;對公路建筑控制區內違法修建的建筑物和地面構筑物，國土資源主管部門不予頒發土地使用證明，建設主管部門不得發放相關權屬登記證明，規劃部門不得在公路沿線兩側的建筑控制區內進行建筑規劃等。相關部門違反公路建筑控制區管理規定，違法審批有關建筑物和構筑物的，應當按照《中華人民共和國行政許可法》等有關規定處理。需要指出的是，公路建筑控制區的劃定主體只能是縣級以上地方人民政府，包括省、市、縣三級地方人民政府，鄉級人民政府以及交通運輸、國土資源等部門都不具有劃定公路建筑控制區的權力。

(二)關于劃定原則。本條例對《公路法》確立的保障公路運行安全、節約用地原則進行了補充，增加了保障公路發展需要的原則。主要考慮到隨著經濟的發展和人民生活水的提高，汽車保有量持續增長，公路的技術等級和寬度也要不斷地提高和增加。因此，縣級以上地方人民政府在劃定建筑控制區的范圍時，還要充分考慮今后公路拓寬、擴建的發展需要，否則將會大大增加公路升級和拓寬的難度，國家不僅需要投入大量的拆遷費用，而且造成公路兩側建筑二次建設，影響居民生產、生活。

(三)關于劃定規則。根據《公路管理條例》第三十條規定，公路建筑控制區的范圍從公路邊溝外緣開始起算。根據《公路法》第三十九條規定，公路用地是指公路兩側邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣起不少于1米范圍的土地，也從公路邊溝外緣開始起算。這就造成公路用地和公路建筑控制區存在重疊，即公路邊溝外緣起至少1米的范圍既是公路用地，又是公路建筑控制區。由于現有法律、法規對公路用地和公路建筑控制區分別規定了不同的管理方式和強度，必然造成執法實踐中難以適用的問題。據此，本條例重新明確了公路建筑控制區的劃定規則，規定公路建筑控制區的范圍應從公路用地外側起向外開始起算。

(四)關于距離范圍。《公路法》第五十六條規定，公路建筑控制區的范圍，由縣級以上地方人民政府依照國務院的規定劃定。國務院的規定主要是指《公路管理條例》和本條例關于公路建筑控制區范圍的規定，即：國道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉道不少于5米，其中高速公路不少于30米。這是國務院從行政法規層面規定的法定最小距離，地方性法規規定的建筑控制區范圍以及縣級以上地方人民政府依法劃定的公路建筑控制區范圍不得少于國務院規定的法定最小距離。需要指出的是，公路彎道內側、互通立交以及面交叉道口是公路的組成部分，但考慮到其結構的特殊性，對安全視距等方面要求更加嚴格，這就要求縣級以上人民政府在劃定其建筑控制區范圍時，不能“一刀切”地按照法定最小距離劃定其建筑控制區的范圍，而是應充分考慮安全視距等要求，適當擴大劃定的距離范圍。根據《公路工程技術標準》(JTG B01-2003)，安全視距應符合以下規定：

1.高速公路、一級公路的停車視距應符合表3規定。

3.雙車道公路應間隔設置具有超車視距的路段。

4.高速公路、一級公路以及大型車比例高的二、三級公路，應采用貨車停車視距對相關路段進行檢驗。

5.積雪冰凍地區的停車視距宜適當增長。

第十二條新建、改建公路的建筑控制區的范圍，應當自公路初步設計批準之日起30日內，由公路沿線縣級以上地方人民政府依照本條例劃定并公告。

公路建筑控制區與鐵路線路安全保護區、航道保護范圍、河道管理范圍或者水工程管理和保護范圍重疊的，經公路管理機構和鐵路管理機構、航道管理機構、水行政主管部門或者流域管理機構協商后劃定。

【釋義】本條是關于劃定新建、改建公路的建筑控制區范圍以及處理各類管理和保護范圍、區域重疊的規定。

一、本條第一款是關于劃定新建、改建公路的建筑控制區范圍的規定，其目的是賦予公路管理機構相應的管理權，實現路政執法的提前介入，對規劃、在建過程中的公路進行有效的保護。實踐中，新建、改建公路項目一旦立項后，當地居民為獲取較多的拆遷補償費用，往往在公路規劃路線兩側補栽樹苗、搶建房屋，出現“隔夜樓”現象，但公路管理機構對其進行制止和糾正缺少必要的法律依據，只能放任其建設，必然帶來兩個后果：一是按照合法建筑予以拆遷，將導致公路征地拆遷補償費用大大增加;二是按照合法建筑予以保留，這些問題將遺留到今后的管理中，必然增加管理難度。為解決“隔夜樓”等問題，本條例明確了新建、改建公路的建筑控制區的范圍，應當自公路初步設計批準之日起30日內，由公路沿線縣級以上地方人民政府劃定并公告。新建、改建項目的主管部門應當在初步設計批準后及時將有關信息報送縣級以上人民政府，由其組織交通運輸、國土資源等部門劃定并公告。新建、改建公路的建筑控制區劃定后，有關公路管理機構可以對其實施路政管理。

二、本條第二款是關于處理各類管理和保護范圍、區域重疊的規定。當公路建筑控制區的范圍可能與鐵路線路安全保護區、航道保護范圍、河道管理范圍或者水工程管理和保護范圍重疊時，本條規定此決定權仍然屬于縣級以上地方人民政府。但是規定了事前的協調機制，即先由公路管理機構與鐵路管理機構、航道管理機構、水行政主管部門或者流域管理機構等單位協商后，報縣級以上地方人民政府劃定。此外，實踐中公路與公路之間并行或交叉路段的建筑控制區也存在重疊問題，如果相關路段的管理機構對建筑控制區的管轄權發生爭議的，應按照《路政管理規定》要求，報請共同的上一級人民政府交通運輸主管部門或者公路管理機構指定管轄。

第十三條 在公路建筑控制區內，除公路保護需要外，禁止修建建筑物和地面構筑物;公路建筑控制區劃定前已經合法修建的不得擴建，因公路建設或者保障公路運行安全等原因需要拆除的應當依法給予補償。

在公路建筑控制區外修建的建筑物、地面構筑物以及其他設施不得遮擋公路標志，不得妨礙安全視距。

【釋義】本條是關于公路建筑控制區管理的規定。

一、關于公路建筑控制區內修建建筑物、地面構筑物的管理。本條規定，在公路建筑控制區內，除公路保護需要外，禁止修建建筑物