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國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見

國發〔2016〕53號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

創業投資是實現技術、資本、人才、管理等創新要素與創業企業有效結合的投融資方式，是推動大眾創業、萬眾創新的重要資本力量，是促進科技創新成果轉化的助推器，是落實新發展理念、實施創新驅動發展戰略、推進供給側結構性改革、培育發展新動能和穩增長、擴就業的重要舉措。年來，我國創業投資快速發展，不僅拓寬了創業企業投融資渠道、促進了經濟結構調整和產業轉型升級，增強了經濟發展新動能，也提高了直接融資比重、拉動了民間投資服務實體經濟，激發了創業創新、促進了就業增長。但同時也面臨著法律法規和政策環境不完善、監管體制和行業信用體系建設滯后等問題，存在一些投資“泡沫化”現象以及非法集資風險隱患。按照*、國務院的決策部署，為進一步促進創業投資持續健康發展，現提出以下意見。

一、總體要求

創業投資是指向處于創建或重建過程中的未上市成長性創業企業進行股權投資，以期所投資創業企業發育成熟或相對成熟后，主要通過股權轉讓獲取資本增值收益的投資方式。天使投資是指除被投資企業職員及其家庭成員和直系親屬以外的個人以其自有資金直接開展的創業投資活動。發展包括天使投資在內的各類創業投資，應堅持以下總體要求：

(一)指導。

牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，著力推進供給側結構性改革，深入實施創新驅動發展戰略，大力推進大眾創業萬眾創新，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，進一步深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，不斷完善體制機制，健全政策措施，加強統籌協調和事中事后監管，構建促進創業投資發展的制度環境、市場環境和生態環境，加快形成有利于創業投資發展的良好氛圍和“創業、創新+創投”的協同互動發展格局，進一步擴大創業投資規模，促進創業投資做大做強做優，培育一批具有國際影響力和競爭力的中國創業投資品牌，推動我國創業投資行業躋身世界先進行列。

(二)基本原則。

一是堅持服務實體。創業投資是改善投資結構、增加有效投資的重要手段。要進一步深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，創新監管方式，既要重視發揮大企業的骨干作用，也要通過創業投資激發廣大中小企業的創造力和活力。以支持實體經濟發展、助力創業企業發展為本，引導創業投資企業和創業投資管理企業秉承價值投資理念，鼓勵長期投資和價值投資，防范和化解投資估值“泡沫化”可能引發的市場風險，積極應對新動能成長過程中對傳統產業和行業可能造成的沖擊，妥善處理好各種矛盾，加大對實體經濟支持的力度，增強可持續性，構建“實體創投”投資環境。

二是堅持專業運作。以市場為導向，充分調動民間投資和市場主體的積極性，發揮市場規則作用，激發民間創新模式，防止同質化競爭。鼓勵創業投資企業和創業投資管理企業從自身獨特優勢出發，強化專業化投資理念和投資策略，深化內部體制機制創新，加強對投資項目的投后管理和增值服務，不斷提高創業投資行業專業化運作和管理水，夯實“專業創投”運行基礎。

三是堅持信用為本。以誠信為興業之本、發展之基，加強創業投資行業信用體系建設，建立和完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，促進創業投資企業和創業投資管理企業誠信守法，忠實履行對投資者的誠信義務，創建“信用創投”發展環境。

四是堅持社會責任。圍繞推進創新型國家建設、支持大眾創業萬眾創新、促進經濟結構調整和產業轉型升級的使命和社會責任，推動創業投資行業嚴格按照國家有關法律法規和相關產業政策開展投資運營活動，按照市場化、法治化原則，促進創業投資良性競爭和綠色發展，共同維護良好市場秩序，樹立“責任創投”價值理念。

二、培育多元創業投資主體

(三)加快培育形成各具、充滿活力的創業投資機構體系。鼓勵各類機構投資者和個人依法設立公司型、合伙型創業投資企業。鼓勵行業骨干企業、創業孵化器、產業(技術)創新中心、創業服務中心、保險資產管理機構等創業創新資源豐富的相關機構參與創業投資。鼓勵具有資本實力和管理經驗的個人通過依法設立一人公司從事創業投資活動。鼓勵和規范發展市場化運作、專業化管理的創業投資母基金。(國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、人力資源社會保障部、商務部、國務院國資委、工商總局、銀監會、證監會、保監會按職責分工負責)

(四)積極鼓勵包括天使投資人在內的各類個人從事創業投資活動。鼓勵成立公益性天使投資人聯盟等各類臺組織，培育和壯大天使投資人群體，促進天使投資人與創業企業及創業投資企業的信息交流與合作，營造良好的天使投資氛圍，推動天使投資事業發展。規范發展互聯網股權融資臺，為各類個人直接投資創業企業提供信息和技術服務。(國家發展改革委、科技部、證監會按職責分工負責)

三、多渠道拓寬創業投資資金來源

(五)大力培育和發展合格投資者。在風險可控、安全流動的前提下，支持中央企業、地方國有企業、保險公司、大學基金等各類機構投資者投資創業投資企業和創業投資母基金。鼓勵信托公司遵循價值投資和長期投資理念，充分發揮既能進行創業投資又能發放貸款的優勢，積極探索新產品、新模式，為創業企業提供綜合化、個性化金融和投融資服務。培育合格個人投資者，支持具有風險識別和風險承受能力的個人參與投資創業投資企業。(國家發展改革委、財政部、國務院國資委、銀監會、證監會、保監會按職責分工負責)

(六)建立股權債權等聯動機制。按照依法合規、風險可控、商業可持續的原則，建立創業投資企業與各類金融機構長期性、市場化合作機制，進一步降低商業保險資金進入創業投資領域的門檻，推動發展投貸聯動、投保聯動、投債聯動等新模式，不斷加大對創業投資企業的投融資支持。加強“防火墻”相關制度建設，有效防范道德風險。支持銀行業金融機構積極穩妥開展并購貸款業務，提高對創業企業兼并重組的金融服務水。完善銀行業金融機構投貸聯動機制，穩妥有序推進投貸聯動業務試點，推動投貸聯動金融服務模式創新。支持創業投資企業及其股東依法依規發行企業債券和其他債務融資工具融資，增強投資能力。(國家發展改革委、科技部、人民銀行、銀監會、證監會、保監會按職責分工負責)

四、加強政府引導和政策扶持

(七)完善創業投資稅收政策。按照稅收中性、稅收公原則和稅制改革方向與要求，統籌研究鼓勵創業投資企業和天使投資人投資種子期、初創期等科技型企業的稅收支持政策，進一步完善創業投資企業投資抵扣稅收優惠政策，研究開展天使投資人個人所得稅政策試點工作。(國家發展改革委、科技部、財政部、商務部、稅務總局、證監會按職責分工負責)

(八)建立創業投資與政府項目對接機制。在全面創新改革試驗區域、雙創示范基地、國家高新區、國家自主創新示范區、產業(技術)創新中心、科技企業孵化器、眾創空間等，開放項目(企業)資源，充分利用政府項目資源優勢，搭建創業投資與企業信息共享臺，打通創業資本和項目之間的通道，引導創業投資企業投資于國家科技計劃(專項、基金等)形成科技成果的轉化。挖掘農業領域創業投資潛力，依托農村產業融合發展園區、農業產業化示范基地、農民工返鄉創業園等，通過發展第二、三產業，改造提升第一產業。有關方面要配合做好項目對接和服務。(國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、農業部、商務部按職責分工負責)

(九)研究鼓勵長期投資的政策措施。倡導長期投資和價值投資理念，研究對專注于長期投資和價值投資的創業投資企業在企業債券發行、引導基金扶持、政府項目對接、市場化退出等方面給予必要的政策支持。研究建立所投資企業上市解禁期與上市前投資期限長短反向掛鉤的制度安排。(國家發展改革委、科技部、財政部、人民銀行、證監會按職責分工負責)

(十)發揮政府資金的引導作用。充分發揮政府設立的創業投資引導基金作用，加強規范管理，加大力度培育新的經濟增長點，促進就業增長。充分發揮國家新興產業創業投資引導基金、國家中小企業發展基金、國家科技成果轉化引導基金等已設立基金的作用。對于已設立基金未覆蓋且需要政府引導支持的領域，鼓勵有條件的地方按照“政府引導、市場化運作”原則推動設立創業投資引導基金，發揮財政資金的引導和聚集放大作用，引導民間投資等社會資本投入。進一步提高創業投資引導基金市場化運作效率，促進政策目標實現，維護出資人權益。鼓勵創業投資引導基金注資市場化母基金，由專業化創業投資管理機構受托管理引導基金。綜合運用參股基金、聯合投資、融資擔保、政府出資適當讓利于社會出資等多種方式，進一步發揮政府資金在引導民間投資、擴大直接融資、彌補市場失靈等方面的作用。建立并完善創業投資引導基金中政府出資的績效評價制度。(國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部按職責分工負責)

五、完善創業投資相關法律法規

(十一)構建符合創業投資行業特點的法制環境。進一步完善促進創業投資發展相關法律法規，研究推動相關立法工作，推動完善公司法和合伙企業法。完善創業投資相關管理制度，推動私募投資基金管理暫行條例盡快出臺，對創業投資企業和創業投資管理企業實行差異化監管和行業自律。完善外商投資創業投資企業管理制度。(國家發展改革委、商務部、證監會按職責分工負責)

(十二)落實和完善國有創業投資管理制度。鼓勵國有企業集眾智，開拓廣闊市場空間，增強國有企業競爭力。支持有需求、有條件的國有企業依法依規、按照市場化方式設立或參股創業投資企業和創業投資母基金。強化國有創業投資企業對種子期、初創期等創業企業的支持，鼓勵國有創業投資企業追求長期投資收益。健全符合創業投資行業特點和發展規律的國有創業投資管理體制，完善國有創業投資企業的監督考核、激勵約束機制和股權轉讓方式，形成鼓勵創業、寬容失敗的國有創業投資生態環境。支持具備條件的國有創業投資企業開展混合所有制改革試點，探索國有創業投資企業和創業投資管理企業核心團隊持股和跟投。探索地方政府融資臺公司轉型升級為創業投資企業。依法依規豁免國有創業投資企業和國有創業投資引導基金國有股轉持義務。(國家發展改革委、財政部、國務院國資委、證監會按職責分工負責)

六、進一步完善創業投資退出機制

(十三)拓寬創業投資市場化退出渠道。充分發揮主板、創業板、全國中小企業股份轉讓系統以及區域性股權市場功能，暢通創業投資市場化退出渠道。完善全國中小企業股份轉讓系統交易機制，改善市場流動性。支持機構間私募產品報價與服務系統、證券公司柜臺市場開展直接融資業務。鼓勵創業投資以并購重組等方式實現市場化退出，規范發展專業化并購基金。(證監會牽頭負責)

七、優化創業投資市場環境

(十四)優化監管環境。實施更多的普惠性支持政策措施，營造公競爭的發展環境，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，搞好服務，激發活力。堅持適度監管、差異監管和統一功能監管，創新監管方式，有效防范系統性區域性風險。對創業投資企業在行業管理、備案登記等方面采取與其他私募基金區別對待的差異化監管政策，建立適應創業投資行業特點的寬市場準入、重事中事后監管的適度而有效的監管體制。加強信息披露和風險揭示，引導創業投資企業建立以實體投資、價值投資和長期投資為導向的合理的投資估值機制。對不進行實業投資、從事上市公司股票交易、助推投資泡沫及其他擾亂市場秩序的創業投資企業建立清查清退制度。建立行業規范，強化創業投資企業內控機制、合規管理和風險管理機制。加強投資者保護，特別是要進一步完善產權保護制度，依法保護產權和投資者合法經營、合法權益和合法財產。加強投資者教育，相關投資者應為具有風險識別和風險承受能力的合格投資者。建立并完善募集資金的托管制度，規范創業投資企業募集資金行為，打擊違法違規募集資金行為。健全對創業投資企業募集資金、投資運作等與保護投資者權益相關的制度規范，加強日常監管。(國家發展改革委、科技部、國務院國資委、證監會按職責分工負責)

(十五)優化商事環境。各地區、各部門不得自行出臺限制創業投資企業和創業投資管理企業市場準入和發展的有關政策。建立創業投資行業發展備案和監管備案互聯互通機制，為創業投資企業備案提供便利，放寬創業投資企業的市場準入。持續深化商事制度改革，提高工商登記注冊便利化水。促進創業投資行業加強品牌建設。(國家發展改革委、工商總局、證監會會同各有關部門按職責分工負責)

(十六)優化信用環境。有關部門、行業組織和社會征信機構要進一步建立健全創業投資企業、創業投資管理企業及其從業人員信用記錄，實現創業投資領域信用記錄全覆蓋。推動創業投資領域信用信息納入全國信用信息共享臺，并與企業信用信息公示系統實現互聯互通。依法依規在“信用中國”網站和企業信用信息公示系統公示相關信息。加快建立創業投資領域嚴重失信黑名單制度，鼓勵有關社會組織探索建立守信紅名單制度，依托全國信用信息共享臺，按照有關法律法規和政策規定實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。建立健全創業投資行業信用服務機制，推廣使用信用產品。(國家發展改革委、商務部、人民銀行、工商總局、證監會按職責分工負責)

(十七)嚴格保護知識產權。完善知識產權保護相關法律法規和制度規定，加強對創業創新早期知識產權保護，在市場競爭中培育更多自主品牌，健全知識產權侵權查處機制，依法懲治侵犯知識產權的違法犯罪行為，將企業行政處罰、黑名單等信息納入全國信用信息共享臺，對嚴重侵犯知識產權的責任主體實施聯合懲戒，并通過“信用中國”網站、企業信用信息公示系統等進行公示，創造鼓勵創業投資的良好知識產權保護環境。(國家發展改革委、人民銀行、工商總局、知識產權局、證監會等按職責分工負責)

八、推動創業投資行業雙向開放

(十八)有序擴大創業投資對外開放。發展創業投資要堅持走開放式發展道路，通過吸引境外投資，引進國際先進經驗、技術和管理模式，提升我國創業投資企業的國際競爭力。按照對內外資一視同仁的原則，放寬外商投資準入，簡化管理流程，鼓勵外資擴大創業投資規模，加大對種子期、初創期創業企業支持力度。鼓勵和支持境內外投資者在跨境創業投資及相關的投資貿易活動中使用人民幣。允許外資創業投資企業按照實際投資規模將外匯資本金結匯所得的人民幣劃入被投資企業。(國家發展改革委、商務部、人民銀行、國家外匯局按職責分工負責)

(十九)鼓勵境內有實力的創業投資企業積極穩妥“走出去”。完善境外投資相關管理制度，引導和鼓勵創業投資企業加大對境外及港、澳、臺地區高端研發項目的投資，積極分享高端技術成果。(國家發展改革委、商務部、人民銀行、國家外匯局按職責分工負責)

九、完善創業投資行業自律和服務體系

(二十)加強行業自律。加快推進依法設立全國性創業投資行業協會，鼓勵具備條件的地區成立創業投資協會組織，搭建行業協會交流服務臺。充分發揮行業協會在行業自律管理和政府與市場溝通中的積極作用，加強行業協會在政策對接、會員服務、信息咨詢、數據統計、行業發展報告、人才培養、國際交流合作等方面的能力建設，支持行業協會推動創業投資行業信用體系建設和社會責任建設，維護有利于行業持續健康發展的良好市場秩序。(國家發展改革委、科技部、民政部、證監會按職責分工負責)

(二十一)健全創業投資服務體系。加強與創業投資相關的會計、征信、信息、托管、法律、咨詢、教育培訓等各類中介服務體系建設。支持創業投資協會組織通過高等學校、科研院所、群團組織、創業投資企業、創業投資管理企業、天使投資人等多種渠道，以多種方式加強創業投資專業人才培養，加大教育培訓力度，吸引更多的優秀人才從事創業投資，提高創業投資的精準度。(國家發展改革委、科技部、證監會按職責分工負責)

十、加強各方統籌協調

(二十二)加強政策頂層設計和統籌協調。國家發展改革委要會同有關部門加強促進創業投資發展的政策協調，建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，加強創業投資行業發展政策和監管政策的協同配合，增強政策針對性、連續性、協同性。建立相關政府部門促進創業投資行業發展的信息共享機制。(國家發展改革委、證監會會同有關部門按職責分工負責)

各地區、各部門要把促進創業投資持續健康發展作為深入實施創新驅動發展戰略、推動大眾創業萬眾創新、促進經濟結構調整和產業轉型升級的一項重要舉措，按照職責分工抓緊制定相關配套措施，加強溝通協調，形成工作合力，確保各項政策及時落實到位，積極發展新經濟、培育新動能、改造提升傳統動能，推動中國經濟保持中高速增長、邁向中高端水。

國務院

9月16日