電影《老炮兒》最正在各地上映，而其中一段沖突劇情的設置，讓所有看過的人都印象深刻：片中無照經營的燈罩兒被城管沒收了工具，一急之下就砸了執法車的尾燈，而因此被惹怒的執法人員順手也掌摑了燈罩兒，導致場面登時僵住，圍觀群眾也越來越多。

藝術來自生活的提煉，影片現實主義的描寫構造出了一個可能每天都發生在我們身邊的場景。在這個場景里，兩組矛盾被凸顯出來，一邊是城市管理的嚴格執法與社會底層的謀生手段在沖突，另一邊是城管執法權威與城管公眾形象出現了背離。

在我國加速的城鎮化進程中，這樣的轉型陣痛無可避免。但同時另一個問題也被提了出來：當城市日趨成熟發達，我們的城市管理體制還是否跟得上發展的步伐？年尾，《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》出臺，意味著現行的城管體制已經到了需要改變的時刻。

日常一線執法嚴重依賴“臨時工”，導致執法權力濫用

“到處是小攤小販占道，居民就投訴城管不作為；但真的執起法來，又會有人指責不給人活路。”這是基層城管執法人員常有的抱怨。因為執法對象特殊，城管從誕生之日起，就沒有停止過與小販的沖突。然而，部分執法人員素質不高，特別是“臨時工”的大量存在導致的粗暴執法，更是火上澆油，成了公眾和媒體抨擊的頑疾。

在多地采訪中記者發現，許多地方的城管局都存在編制內的執法人員數量嚴重不足的問題，需要大量聘用協管員協助執法，一些地方的編制內人員只占全部人員的1/10，導致出現城管執法人員人力資源結構失衡的現象。

即使根據住房和城鄉建設部2008年印發的《城鎮市容環境衛生勞動定額》中關于“市容環境衛生監察、執法人員的定員數，按城市人口的萬分之三至萬分之五另行配備。特大城市和旅游、開放城市可適當增加人員配備”的規定，全國一線大城市也基本上沒有配備充足的城管執法人員，其他城市更是捉襟見肘。

事實上，城管隊伍在組建之初曾有過細致的編制方案，根據當時城市的規模和人口數量，并結合當時城管的職責范圍確定�？墒�10余年來，我國城鎮化在加速，城鎮化進程與行政編制“只減不增”存在突出矛盾，以致許多地方有編制的執法人員大部分都是機關領導，日常一線執法嚴重依賴“臨時工”，這成為了執法權力濫用的誘因。

城管“難作為”的背后，夾雜有一些職能部門的不作為

城管權力既然容易被濫用，那城管的權力到底大不大？街面上迎頭碰上的執法場面，媒體上有沖擊力的圖片，都或許放大了城管實際能夠行使的權力。

10多年前，城市管理的執法權一直處于“九龍治水”的局面，例如工商、衛生、質檢、農業等都擁有各自的執法權。但多頭執法不可避免地造成一些部門趨利避害、挑肥揀瘦，形成了“有利的爭著上，無利的繞著走”。

為解決多頭執法和執法空白問題，1996年八屆全國人大四次會議通過行政處罰法，確立了相對集中行政處罰權制度。2002年8月，國務院發布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內開展相對集中行政處罰權的工作。據統計，目前全國絕大部分城市都已開展了相對集中行政處罰權工作，個別地方已經延伸到鄉鎮一級。

但真正在執法中，城管依然還在遭遇執法尷尬。專家認為，政府對城管部門的過度使用，是造成其有時執法“執不下去”的主要原因。采訪中有城管部門負責人表示，城管接手了很多“剩余權力”：一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，同時有許多部門將自己管不了、不愿管的“燙手山芋”也都拋給了城管，但在銜接配合中卻出現了脫節的情況。

城管“難作為”的背后夾雜有一些職能部門的不作為。

城市執法體制改革指導意見，明確了城管的改革方向

剛剛發布的城市執法體制改革指導意見，針對過去城管工作實際中的突出問題，在理順管理體制、優化執法力量、提高執法水等多個方面明確了改革方向。

具體怎么改？各地其實早就開始了探索。

在陜西西安市的蓮湖區，乘坐執法車穿梭于大街小巷的城管執法人員制定出了一整套標準化執法的規范：不許罵人，不許動手，執法要先亮證，不得單獨一個人執法，有條件用執法記錄儀取證的必須取證……在多年執法經驗的基礎上加以總結，蓮湖區城管執法局對執法人員的執法行為和執法流程做出了細致的規定。

目前，城管執法行為的依據往往散落于各類地方性法規、規章和規范性文件中，城市管理領域缺乏一部統一、規范的城市管理法，一線執法人員經常抱怨在行政執法過程中沒有底氣�！安簧俚胤匠枪芫址ㄖ撇块T力量薄弱，法學背景工作人員還較為匱乏�！鄙徍�區城管執法局工作人員表示，一旦出現行政處罰案件法律適用錯誤、處罰幅度失當、處罰程序違法，則行政訴訟敗訴的可能性極高。

因此針對行政處罰的隨意性，蓮湖區城管執法局還專門為常見72種違法行為“量身定制”了一套《城管執法行政處罰自由裁量權細化標準》，“標準化執法讓執法有了依據、準則和支撐，減少了沖突的可能性�！鄙徍�區紅廟坡街道執法中隊中隊長陶靖說。

城市管理不只是“城管”，還需要實行協商共治

“城市管理”不等于“城管”。不久前結束的中央城市工作會議指出，促進城市治理體系和治理能力現代化，深入推進城市管理和執法體制改革，確保嚴格規范公正文明執法。

9月，北京市石景山區被確定為城市管理體制改革試點區，力圖打開“城市病”綜合施治的突破口。

“治理‘城市病’存在三大問題：一是多頭管理、多頭執法，‘八個大蓋帽管不了一個破草帽’；二是權責配置不合理，有職有權的政府職能部門‘管得了但看不見’，而無職無權的街道辦事處‘看得見卻辦不了’；三是城市管理缺乏社會協同，往往形成‘政府干著、群眾看著，政府很努力、群眾不認同’�！笔�景山區城市綜合管理委員會主任馮重北說。

為此，石景山區建立城市管理系統歸口管理機制，將區環保局、園林綠化局、公園管理中心、城管執法局等等都歸于新設立的城市綜合管委會管理，以此堵住互相推諉扯皮現象的源頭。

同時，為解決“看得見”與“辦得了”的矛盾，石景山區在體制改革中，將職能下沉到街道，城管執法局街道執法隊以街道管理為主，而公安、食藥、安監、環保、工商等常駐單位則抽調業務骨干，常駐街道開展綜合執法。

管理好一座城市，當然也不能只是政府一頭熱。石景山區的五芳園社區是一個有600戶居民的老舊小區，小區內遍布了118個居民私搭亂建的鐵皮棚子，由于涉及居民眾多，拆違難度極大，10多年間始終沒有得到解決。石景山區實施改革后，執法部門、有鐵皮棚子居民代表、無鐵皮棚子居民代表三方召開協商會，并在協商中取得了拆除違建的共識，但同時也要另建車棚以解決居民后顧之憂。會后，居民主動拆除自建鐵皮棚子，使這樣一個困擾10多年的老大難問題得到妥善解決。

“城市治理中只有實行協商共治，才能扭轉以往基層執法者與執法對象尖銳對立、而其他利益相關方卻作壁上觀的現象�！� 馮重北說。