《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》解讀

　　8月16日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究確定深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施。會(huì)議提出，到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系，把服務(wù)億萬(wàn)老年人的“夕陽(yáng)紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，使之成為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級(jí)的重要力量。根據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，提出了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)和政策措施，將為破解養(yǎng)老難題、拓展消費(fèi)需求、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮重要作用。

一、為什么要制定《意見(jiàn)》

　　概括地說(shuō)，主要有三大理由：一是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的要求。我國(guó)是世界上唯一一個(gè)老年人口超過(guò)1億的國(guó)家，也是發(fā)展中國(guó)家中人口老齡化最嚴(yán)峻的國(guó)家。截止底我國(guó)60周歲以上老年人口已達(dá)1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。隨著人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，解決好老有所養(yǎng)日益緊迫地?cái)[在了各級(jí)黨委和政府的面前。

　　二是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及長(zhǎng)期照料、醫(yī)療康復(fù)、居家支持、精神慰藉乃至飲食服裝、營(yíng)養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產(chǎn)等方方面面，蘊(yùn)含著巨大的老年消費(fèi)市場(chǎng)。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的長(zhǎng)久之計(jì)，亦是當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需、增就業(yè)的巨大潛力所在。

　　三是解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)突出矛盾和問(wèn)題的需要。年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立，老年消費(fèi)市場(chǎng)初步形成，老齡事業(yè)發(fā)展取得顯著成就。但總體上看，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場(chǎng)發(fā)育不完善、養(yǎng)老服務(wù)的扶持政策不健全、體制機(jī)制不完善、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不衡等問(wèn)題還十分突出。解決好當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的突出矛盾和問(wèn)題，進(jìn)一步加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已成為全社會(huì)的共同呼聲。

二、關(guān)于《意見(jiàn)》起草過(guò)程

　　從起，按照《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的工作部署，國(guó)家發(fā)展改革委和民政部即啟動(dòng)了《意見(jiàn)》起草工作。在深入調(diào)研、專(zhuān)題論證、學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和廣泛聽(tīng)取各方面建議的基礎(chǔ)上，于初形成了《意見(jiàn)》初稿，并征求了國(guó)務(wù)院多個(gè)相關(guān)部門(mén)及各地發(fā)展改革委、民政廳(局)的意見(jiàn)。同時(shí)，針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立、土地供應(yīng)和城市規(guī)劃保障等重要政策內(nèi)容，專(zhuān)程前往全國(guó)人大、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。在進(jìn)一步梳理和研究采納相關(guān)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，9月形成了《意見(jiàn)》報(bào)送稿。

　　新一屆政府組成后，按照本屆政府相關(guān)工作要求，并結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示精神，國(guó)務(wù)院辦公廳又會(huì)同發(fā)展改革委、民政部進(jìn)一步聽(tīng)取了有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，對(duì)《意見(jiàn)》文稿進(jìn)行了修改，并征求了中央文明辦、中央編辦等34個(gè)部門(mén)和12個(gè)省(區(qū)、市)人民政府的意見(jiàn)，經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)調(diào)、修改完善，最終經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。

三、關(guān)于《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容

　　《意見(jiàn)》共四部分：第一部分是總體要求，第二部分是主要任務(wù)，第三部分是政策措施，第四部分是組織領(lǐng)導(dǎo)。

　　在第一部分，在指導(dǎo)上進(jìn)一步明確了充分發(fā)揮政府作用，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿(mǎn)足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，努力使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。在原則上提出深化體制改革、堅(jiān)持保障基本、注重統(tǒng)籌發(fā)展、完善市場(chǎng)機(jī)制等原則，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)各類(lèi)服務(wù)主體活力，加大政策支持和引導(dǎo)力度，政府在保障基本養(yǎng)老服務(wù)方面要發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，逐步使社會(huì)力量成為提供養(yǎng)老服務(wù)的主體，支持家庭、個(gè)人承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任。在發(fā)展目標(biāo)上提出養(yǎng)老服務(wù)覆蓋所有居家老年人，全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到每千名老年人35-40張，產(chǎn)業(yè)增加值在服務(wù)業(yè)中的比重顯著提升，全國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家社區(qū)生活照料和護(hù)理等服務(wù)提供約1000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

　　在第二部分，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期主要任務(wù)作了部署，明確了政府、基層組織和社會(huì)力量在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的作用，并體現(xiàn)在具體的任務(wù)措施中。在統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，提出地方對(duì)新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)要按人均用地不少于0.1方米的標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用，老城區(qū)和已建成居住(小)區(qū)要限期通過(guò)購(gòu)置、置換、租賃等方式開(kāi)辟養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。并強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮各種設(shè)施作用，要求各地發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施為老年人服務(wù)的功能，積極推進(jìn)社區(qū)和老年人家庭的無(wú)障礙環(huán)境改造。在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面，提出政府要支持建立以企業(yè)和機(jī)構(gòu)為主體、社區(qū)為紐帶、滿(mǎn)足老年人各種服務(wù)需求的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。支持社區(qū)引入社會(huì)組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，興辦或運(yùn)營(yíng)老年供餐、社區(qū)日間照料、老年活動(dòng)中心等養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。支持社區(qū)組織開(kāi)展適合老年人的群眾性文化體育娛樂(lè)活動(dòng)。支持企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，提供適合老年人的服務(wù)項(xiàng)目。在加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在資本金、場(chǎng)地、人員等方面，進(jìn)一步降低門(mén)檻，簡(jiǎn)化手續(xù)。鼓勵(lì)外資投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持規(guī)模化、連鎖化服務(wù)。強(qiáng)調(diào)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，重點(diǎn)為“三無(wú)”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無(wú)償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)，有條件的地方可以積極穩(wěn)妥地把專(zhuān)門(mén)面向社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。在加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面，提出要健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)托底的措施，將所有農(nóng)村“三無(wú)”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，健全農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)功能，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)成為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，依托行政村、較大自然村利用農(nóng)家大院等建設(shè)日間照料中心、托老所等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。提出要拓寬資金渠道，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村可將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂作為養(yǎng)老基地，收益供農(nóng)村老年人養(yǎng)老。同時(shí)，各級(jí)政府用于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政性資金應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。城市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要與農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)等建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的對(duì)口支援和合作機(jī)制。在繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)方面，要求各地引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)優(yōu)先滿(mǎn)足老年人基本服務(wù)需求，拓展適合老年人特點(diǎn)的各種養(yǎng)老服務(wù)和消費(fèi)產(chǎn)品。提出各地要鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中小企業(yè)，扶持發(fā)展龍頭企業(yè)。在推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合方面，要求各地促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭，提出探索醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作新模式，建立社區(qū)醫(yī)院與老年人家庭醫(yī)療契約的服務(wù)關(guān)系。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，符合城鎮(zhèn)職工(居民)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)條件的，可申請(qǐng)納入定點(diǎn)范圍。切實(shí)解決老年人異地就醫(yī)結(jié)算問(wèn)題。

　　在第三部分，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，從六個(gè)方面提出了一些新的有針對(duì)性和操作性的政策措施。在完善投融資政策方面，要求通過(guò)完善扶持政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)展。各級(jí)政府要加大投入，安排財(cái)政性資金支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司探索開(kāi)展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。在完善土地供應(yīng)政策方面，提出各地要落實(shí)好將各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，可將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策。對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地優(yōu)先保障供應(yīng)，并制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地政策。在完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策方面，要求各地在落實(shí)好現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)也要適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費(fèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類(lèi)價(jià)格執(zhí)行。要求有關(guān)部門(mén)制定和完善支持民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在營(yíng)業(yè)稅、所得稅等方面的稅收優(yōu)惠政策。在完善補(bǔ)貼支持政策方面，要求各地加快建立養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制，建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度。推進(jìn)民辦公助，通過(guò)補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。要求民政部本級(jí)彩票公益金和地方各級(jí)政府用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金，將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。在完善人才培養(yǎng)和就業(yè)政策方面，要求有關(guān)部門(mén)支持高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)和課程，依托院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地，對(duì)符合條件的參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按規(guī)定給予相關(guān)補(bǔ)貼，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)開(kāi)發(fā)公益性崗位，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，執(zhí)行與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)相同的執(zhí)業(yè)資格、注冊(cè)考核政策。在鼓勵(lì)公益慈善組織支持養(yǎng)老服務(wù)方面，提出引導(dǎo)公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要力量。探索建立健康老人參與志愿服務(wù)的工作機(jī)制，建立為老志愿服務(wù)登記制度。支持社會(huì)服務(wù)窗口行業(yè)開(kāi)展“敬老文明號(hào)”創(chuàng)建活動(dòng)。

　　在第四部分，提出了健全工作機(jī)制，對(duì)各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)提出了要求。明確國(guó)家選擇有特點(diǎn)和代表性的區(qū)域進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)質(zhì)量、安全、價(jià)格等方面加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管工作，并明確督促檢查的責(zé)任部門(mén)和要求。

　　統(tǒng)攬全文，《意見(jiàn)》著重統(tǒng)籌把握了以下四個(gè)關(guān)系。

　　一是兼顧事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。《意見(jiàn)》既對(duì)開(kāi)發(fā)老年用品產(chǎn)品、培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群提出要求，又對(duì)建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系提出要求。既注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，大力發(fā)展方便可及、價(jià)格合理的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，又注重發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，著力保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。

　　二是兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)。《意見(jiàn)》既提出了當(dāng)前一些亟待解決的任務(wù)，也明確了到2020年發(fā)展的階段性目標(biāo)，還提出了管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管方向的四項(xiàng)原則，努力做到既立足當(dāng)前，又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。

　　三是兼顧中央和地方。《意見(jiàn)》既對(duì)地方各級(jí)政府的責(zé)任作了規(guī)定，也對(duì)中央政府的扶持政策作了規(guī)定。同時(shí)，將地方反復(fù)證明是成熟的政策上升為全國(guó)普遍性政策，對(duì)一些有待探索的經(jīng)驗(yàn)，《意見(jiàn)》稿也給各地留下了創(chuàng)新、創(chuàng)造的空間。

　　四是兼顧城鎮(zhèn)和農(nóng)村。《意見(jiàn)》堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，既對(duì)完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提出了具體舉措，也對(duì)推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展做出了明確部署，為破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)難題提供了方式和方法。