深化農村改革方案讓農民享有更多的財產(chǎn)權利

中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發(fā)《深化農村改革綜合性實施方案》，這是當前我國農村改革的頂層設計，是農村經(jīng)濟社會發(fā)展關鍵時期的關鍵部署。

按照方案要求，當前和今后一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產(chǎn)權制度、農業(yè)經(jīng)營制度、農業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內容和重大方針對策，進一步理清改革思路。

□產(chǎn)權制度改革耕地延包辦法將出具體方案

★開展農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經(jīng)驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。(基本思路詳見制圖)

★深化農村土地承包經(jīng)營制度改革。抓緊修改有關法律，落實中央關于穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。

解讀

明晰的產(chǎn)權是市場經(jīng)濟的核心。當前，我國市場化改革向縱深推進，農村集體資產(chǎn)歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢等問題凸顯。如何讓農村“沉睡的資產(chǎn)”活起來，讓農民享有更多財產(chǎn)權利?成為下一步農村改革繞不開的問題。

“走市場經(jīng)濟道路，明晰產(chǎn)權是個不可回避的話題。農村集體產(chǎn)權越清晰，農村的市場活力就越強大�！眹�家行政學院教授汪玉凱認為，目前我國農村集體產(chǎn)權制度改革相對滯后，導致一方面農村各類要素潛能無法被激活，另一方面也不利于農民合法權利的保護。

這份方案對這一問題著重提及。方案提出，建立健全符合*要求和*實際的農村集體產(chǎn)權制度，必須以保護農民集體經(jīng)濟組織成員權利，以明晰農村集體產(chǎn)權歸屬、賦予農民更多財產(chǎn)權利為重點……確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

“大力推進農村集體產(chǎn)權制度改革，有利于拓展農民財產(chǎn)性收入來源，有利于建立農民增收長效機制�！比~興慶認為，進一步放活土地經(jīng)營權、開展集體經(jīng)營性建設用地入市試點、推進集體資產(chǎn)確權到戶等都會成為今后改革的看點。

□農業(yè)經(jīng)營體系扶持農民工返鄉(xiāng)辦家庭農場

★培養(yǎng)職業(yè)農民隊伍。制定專門規(guī)劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業(yè)農民，造就高素質的新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。扶持有技能和經(jīng)營能力的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦家庭農場、領辦農民合作社，創(chuàng)立農產(chǎn)品加工、營銷企業(yè)和農業(yè)社會化服務組織。

解讀

糧食生產(chǎn)依賴“386199”部隊、務農老齡化、農業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下……“誰來種地”“怎么種地”制約我國農業(yè)做大做強。

對此方案提出，吸引年輕人務農，培育新型職業(yè)農民，造就高素質的新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。提出加快培育家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體。

“相比于小農戶，家庭農場、專業(yè)大戶等新型農業(yè)經(jīng)營主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進行規(guī)�；�經(jīng)營，收益相對可觀，能解決‘誰來種地’問題;而職業(yè)農民懂技術、善管理，還能解決‘怎么種地’問題，有利于傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉型�！敝袊�社科院農村所研究員黨國英說。

專家指出，方案傳遞出國家將大力扶持新型職業(yè)農民、新型經(jīng)營主體的強烈信號，預計下一步財稅、金融等相關政策均會向這方面明顯傾斜。

□支持保護制度現(xiàn)行“三項農業(yè)補貼”將合并

★建立農業(yè)農村投入穩(wěn)定增長機制。把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，中央預算內投資繼續(xù)向農業(yè)農村傾斜，確保農業(yè)農村投入只增不減。

★開展農業(yè)補貼改革試點，將現(xiàn)行的“三項補貼”(農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼)合并為“農業(yè)支持保護補貼”，優(yōu)化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。

解讀

一方面國家財政收入增速明顯放緩，一方面國際糧價保持低位，還要不要加大對三農投入?如何改革農業(yè)支持保護制度?這成為期從學界到市場熱議的一大焦點話題。

“年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價持續(xù)走低的情況下，有人認為國家對農業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農業(yè)投入只增不減，農業(yè)支持保護力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對三農工作不放松、確保農業(yè)重中之重地位的政策意圖。”中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭鳳田說。

方案明確提出，建立農業(yè)農村投入穩(wěn)定增長機制。把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，中央預算內投資繼續(xù)向農業(yè)農村傾斜，確保農業(yè)農村投入只增不減。

“文件體現(xiàn)出工業(yè)反哺農業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的共享發(fā)展新理念�！秉h國英說。

方案還強調對財政支農支出結構加以優(yōu)化，對此鄭鳳田認為，財政支農確實存在著效率不高、精準度不夠等問題，一些涉農專項資金呈現(xiàn)“小、散、亂”特征。今后財政支農首先會向種糧大戶、主產(chǎn)區(qū)等傾斜，這也有利于農業(yè)轉方式。

深化農村改革方案松綁宅基地使用權

11月2日，中辦、國辦印發(fā)了《深化農村改革綜合性實施方案》(下稱《方案》)，深化農村改革的頂層設計正式出臺。《方案》明確了農村改革的總體框架，涉及農村集體產(chǎn)權制度、農業(yè)經(jīng)營制度、農業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。

在農村土地制度改革方面，《方案》明確，有存量的集體經(jīng)營性建設用地，可與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。

早在2013年的中共十八屆三中全會上，就提出了“允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的制度設計，隨后在全國展開試點。9月8日，國務院授權的改革試點縣之一湖州德清，以公開招拍掛的方式，成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經(jīng)營性建設用地，售價高達每畝57.5萬元。這是全國首宗集體建設用地入市。

在宅基地制度改革方面，《方案》提出，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，在明確界定農民住房財產(chǎn)權的基礎上，探索住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機制，相當于在十八屆三中全會賦予農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓權能的基礎上又進了一步。此前，僅賦予農民將住房財產(chǎn)權抵押、擔保和轉讓曾引發(fā)爭議，由此帶來了房、地權能不統(tǒng)一的問題。一些專家曾試圖在抵押、流轉時，從技術上將宅基地的使用權和農房所有權切割，但根據(jù)《物權法》、《擔保法》等法律規(guī)定，“地隨房走”是基本原則。

宅基地的抵押和轉讓則在8月啟動的試點中放行。試點的指導意見明確，農民住房財產(chǎn)權設立抵押的，須將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。

集體經(jīng)營性建設用地入市，被認為是盤活農村“沉睡”資產(chǎn)的重要舉措，有學者指出，集體建設用地入市將有利于“資產(chǎn)收益扶持”的扶貧新舉措。中共十八屆五中全會的公報中提出，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度，中國人民大學可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長汪三貴曾向財新記者表示，土地經(jīng)營權確權入股是開展資產(chǎn)收益扶貧的一種重要方式。

同樣，宅基地的抵押和轉讓制度一旦建立，農民也可以以個人資產(chǎn)入股，并取得其收益。汪三貴說，喪失勞動力的農民等自主創(chuàng)收能力受限制的貧困人口，就可以用這種方式來獲得收益。

玉米臨時收儲政策將改革

《方案》還明確，將改革、完善玉米臨時收儲政策，按“貼市場和保障農民合理收益”的原則確定收儲價格，降低儲備成本，提高儲備效率。

9月17日，國家發(fā)改委、國家糧食局、財政部、中國農業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)出通知，宣布今年國家將繼續(xù)在東北三省和內蒙古自治區(qū)實施玉米臨時收儲政策。今年臨時收儲的價格為1元/斤，相較去年每斤下調0.17元，也是2008年推出玉米臨時收儲政策后，首次下調收儲價格。

據(jù)新華社報道，國家糧食局稱，價格下調“主要是綜合考慮國內外市場供求和價格情況，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，將臨儲價格水盡量貼市場，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導糧食價格回歸市場”。

有關玉米臨時收儲等“托市收購”政策的爭議由來已久。有政策觀察者認為，這不僅使糧食儲備的調節(jié)過度政策化，還會導致市場價格信號的錯亂。例如，玉米雖已大量過剩，但由于有政府保證托市收購的機制，使農民仍在增產(chǎn)玉米。

過剩的玉米帶來了不斷擴大的糧食倉儲需求。2013/度，政府共收購臨儲玉米達6919萬噸，但最終拍賣的總成交率僅約四分之一。而2014/度，國家又新收購了8328.76萬噸玉米，比上一年還要多得多。

如此大的庫存讓黑龍江等糧食大省十分頭疼。除了建倉收納的建設成本外，各級財政還要為落實糧食臨時儲備任務，支付收購、保管費、利息等支出。據(jù)黑龍江省發(fā)改委測算，國家每庫存一噸玉米，就需要支付補貼費用275元(含收購費50元、保管費86元、監(jiān)管費6元、利息補貼133元)，此外還有運費、移庫補貼等開支。

對于玉米臨儲收購是否退出的問題，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾在8月份向財新記者表示，“還沒有定，仍在研究”。

國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強當時則表示，“對臨時收儲，我個人主張應該盡快退出，這個玩不下去了�！彼�主張，將所有的臨時收儲政策退出，然后考慮實施目標價格補貼的“升級版”?即把目前補貼某種具體農產(chǎn)品的作法，改為補貼非特定產(chǎn)品;使所有生產(chǎn)者不論在地上種什么，所獲得的補貼都是一樣的。

程國強建議，若采取“升級版”的目標價格補貼，則可不再以價格為補貼的觸發(fā)水，只針對種植面積進行補貼，也就是以單位面積補貼作為測算基準，補償一定比例的種植均物化成本。補貼只針對法定承包地，并補給實際種植者，如此還可以和現(xiàn)有的直接補貼相銜接。