我國協警制度，自其誕生之日起，便成為備受爭議的法律盲區。協警彌補了在編警力不足的缺點，為社會治安管理貢獻了重要力量。同時，協警隊伍中人員素質不高、缺乏法律規制的現狀，又為社會治安增添了新的問題。記者進行了一番研究，又采訪了有關專家，希望可以理順協警制度的理論脈絡，并借鑒國外輔警制度成功范例，為我國協警制度的未來發展作出制度設計。

一、協警辛酸，緣于身份尷尬

日有媒體報道了安徽阜陽協警向“黑老大”下跪事件，再一次將協警這個特殊群體、特殊制度推到了輿論的風口浪尖。

2004年9月公安部曾發出通知，要求各地公安機關對聘用的協警、聯防隊員、治安員隊伍進行專項清理，并要求在3年內全部清退。但這道命令似乎并沒有徹底解決協警問題，2008年4月30日，公安部又下發《關于加強交通協管員隊伍建設的指導意見》，要求各地合理確定交通協管員的工資福利和醫療保險，并由地方財政予以保障。而在現實中，協警的工作性質、執法權限、福利待遇與維權途徑一直飽受爭議。很多協警表示，他們的“工資”(津貼)非常微薄，又要無償加班，隨叫隨到，而且勞動關系得不到保障。同時，協警隊伍中人員的法律知識與業務素質水偏低，個別協警以權謀私、違法亂紀，引發社會對協警制度的不滿，更有人大代表曾提議取消協警制度。概言之，由于我國沒有關于協警制度的法律、法規，協警的功過評說、發展走向，缺乏最公正權威的衡量標準。

目前，由于協警相關立法的缺位，協警的身份界定也是各地做法不一，充滿了尷尬。中國人民公安大學孟昭陽教授對記者談到，輔警、協警是對輔助警力人員的籠統稱謂，輔警制度是國外的叫法，在我國如浙江等一些省市的公安機關，建立協警隊伍，可以稱之為協警制度。但是，我國公安部的正式法律文件中，并無輔警、協警的提法。我國香港地區有輔警制度，但是香港輔警多是義務性行為，輔警人員都有正式工作，出于熱心公益事業的目的協助警察執行公務，與我國內地很多城市的協警專職化相比，差異較大。浙江省寧波市公安局北侖分局張應立警官撰文指出，“我國的輔協警類型復雜，從歸屬上分為社會上的輔協警與公安機關的輔協警。社會上的輔協警又分為基層政府組織的輔協警與企事業單位使用的輔協警。公安機關內部使用的輔協警，分為勤雜類輔協警與執法值勤類輔協警。前者如打字、衛生清潔、門衛、駕駛等，后者如交通輔協警、治安輔協警等。”不同主體使用的輔協警，同一主體在不同崗位上使用的輔協警，其職責、權利等差異較大。同時，協警的勞動保障、社會保障、福利待遇等都處于法律空白狀態，協警絕稱不上是一份“正常”的工作。

有學者認為人民警察法第三十四條是協警制度的法律依據。孟昭陽教授認為，該條規定是對公民配合警察執行公務的寬泛義務性規定，而不是協警隊伍存在的法律依據。我國對協警的直接法律規制，尚屬空白。個別省份出臺了規制交通協管員的地方性規定，如云南省公安廳1991年8月10日頒布的《聘任公安道路交通協管員暫行辦法》。但是總體而言，我國對協警身份地位、工作職責等，缺乏法律規制。

二、比較法視角：國外輔警制度縱覽

清華大學法學院余凌云教授指出，輔助警察的出現是國外群眾性治安自治傳統的一種承襲與發展。例如，英國自古以來就有治安法官從民間任用“特別警察”協助維持治安的制度。目前，英國、法國、澳大利亞、新加坡、南非、摩洛哥和我國的香港、臺灣地區都設有完備的輔警制度。以英國為例，政府衡量社會治安狀況的重要標準之一是“見警率”，即在公共場所一定范圍內可以見到警務人員的數量，“見警率”高則意味著社會治安更有保障。輔警人員也可計算進入“見警率”，大大提高了人們的安全信心。從歷史沿革上對比而言，我國協警制度是脫胎于計劃經濟年代群防群治、全民動員理念下的治安聯防組織，進入市場經濟時代之后，治安聯防隊伍不復存在，維持社會治安的警力不足，“見警率”急劇下降，必須建立協警制度進行彌補。因此，我國協警制度對比國外輔警制度，欠缺相關經驗，具有先天上的不足。

廣義上，國外輔警包括以下六類:1.行使一定警察權的“輔助警察”。如英國的“特別警察”，“特別警察”除了崗上待遇之外，沒有薪酬。他們中的多數人都有自己的職業，任期一般為3年。2.其他行政部門有警察權的執法力量。如英國的移民局情報處、關稅總署調查處、商務和工業局調查處、國內電信總局安全調查局等。3.一些行業單位的“警察”。在某種行業單位中，設立專屬的“警察”。美國的“校園警察”是一個典型。4.私人保安產業。保安公司是公安行業中進人市場的最具代表性的安全服務產業，可彌補地區警力不足。5.私人偵探社。這是一種以調查為主要手段，為顧客提供信息服務的私人企業。在美國，紐約的私人偵探社需要政府的許可和監督，偵探員在實三年后經過考試才能取得資格，其地位不亞于一般律師。6.民間義務治安組織。在美國許多城市的社區，實施了建立“鄰里守護組”的規劃，通過這些組織，警察與居民的聯系制度化了。余凌云教授說，“安全”大體上分為兩類:公共安全與個人安全。警察主要是為了維護公共安全而設立，而在個人安全領域，警察的功能無法滿足多種多樣的個人安全需求，因此國外輔警制度中各種“輔警服務”應運而生，實際上是用市場機制來解決個人的安全需求，同時也達成維護社會整體公共安全的客觀效果。對比而言，我國的個人安全市場機制由公安機關和地方政府主導建設。

吉林大學理論法學研究中心研究員侯學賓談到，國外輔警制度對我國協警制度建設具有重要借鑒意義，其中最值得借鑒的就是各國輔警都有嚴格而科學的輔警制度規定，包括:1.輔警制度具有完備的法規體系。2.輔警的錄用程序標準科學。一是公民自愿報名;二是具有嚴格、完備的資格審查和選拔標準;三是經過專業訓練，考核合格后方可上崗。3.設有嚴密的組織結構和職務序列。4.輔警的權力有限、職責明確。輔警一般不擁有國家公務員身份，不具有任何形式的執法權。5.輔警的待遇及工作時數明確。6.設置充滿人文關懷的獎勵撫恤制度。以英國為例，輔警因執勤負傷或犧牲，比照警察的有關規定，享受最好的醫療和最高的撫恤。

三、中國協警制度向何處去：義務化或職業化?

就我國協警制度的改革與發展方向而言，協警隊伍不應當淪為收容所，不應當將協警隊伍當做解決臨時工作的廉價崗位，而應當讓協警隊伍建設制度化、法律化、標準化。余凌云教授指出，我國應盡快出臺協警法或相關法律法規，對協警人員遴選程序、協警權限、協警培訓、協警薪酬、協警勞動關系等敏感問題進行法律規制，將協警制度進一步完善。余凌云教授說，“我國協警隊伍建設，關鍵是嚴把人員來源的準入門檻，借鑒國外的輔警經驗，選拔高素質的人員進入協警隊伍，同時要對協警進行專業培訓，配發統一的裝備和制服，要與正式警察制服有明顯的區別標示。同時，明確協警的權限，他們能干什么，不能干什么，都要有法律明文規定。公安機關與地方政府在雇傭協警人員時，要和被雇傭者簽訂勞動合同，雙方是勞動雇傭關系，應當受到勞動法的保護。可以在立法中明確協警人員向正式警察的轉化機制，促使協警隊伍更加積極健康地發展。”

對比國外輔協警人員中義務性輔警人員眾多的情形，我國也可以開展協警人員義務化模式的探索。余凌云教授談到，國內志愿者團體很多，志愿者活動也有很深的群眾基礎，推廣義務協警的社會人文環境已經具備。同時義務協警也有助于提高協警隊伍的整體素質，吸納更多具有法律知識、業務素質高的人員進入協警行列。

當然，協警制度的改革與發展，不可避免會對當下的協警從業人員產生影響，政府還要從整體體制配套改革上著手，才能將不符合標準的協警替換下來，又不會導致出現新的社會問題。這種更新換代，對社會治安的長久穩定和長遠發展具有不可估量的重要意義。

協警是對輔助性警力人員的籠統稱謂，我國的協警類型復雜，從歸屬上分為社會上的協警與公安機關的協警。社會上的協警又分為基層政府組織的協警與企事業單位使用的協警;公安機關內部使用的協警，分為勤雜類協警與執法值勤類協警，后者如交通協警、治安協警等。