“每超生一個子女，將對男女雙方分別按計征基數一次性征收三倍社會撫養費。同時，為幫助獨生子女家庭及獨生子女死亡家庭提升抗風險能力，深圳市、區政府擬建立戶籍獨生子女意外傷害保險、獨生子女死亡家庭綜合保險制度，經費由各區政府統籌解決。”20日，深圳市政府法制辦公開面向公眾征求《深圳市人口與計劃生育服務管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“辦法”)意見，各界人士可于2017年3月16日前提出建議。

“辦法”擬將“有配偶一方與他人生育子女的”或“未辦理結婚登記生育第三胎以上的，或者未辦理結婚登記生育第二胎但超出法律法規規定可生育子女數”的，認定為“超生”。此外，涉嫌超生，拒絕接受、配合衛生和計劃生育管理部門調查且不能提供非親子關系證據的，衛生和計劃生育管理部門可以認定為超生。

在超生的處罰上，“辦法”改變了以往“超生二個以上子女，以超生一個子女應當征收的社會撫養費為基數，對每個超生子女以超生子女數為倍數征收社會撫養費”的做法，規定“每超生一個子女的，對男女雙方分別按計征基數一次性征收三倍社會撫養費”。

對于非婚生育第二胎子女的社會撫養費征收，“辦法”規定“對未辦理結婚登記生育第二胎子女的，對男女雙方分別按計征基數征收社會撫養費”。而對于基層計生部門在開展征收工作中，遇到許多單親母親無法確認子女的親生父親的特殊情形，“辦法”則規定“未辦理結婚登記生育，另一方無法查實的，按查證屬實一方生育子女數為標準，計征社會撫養費”。

此外，為保障深圳戶籍獨生子女家庭的幸福和發展，幫助獨生子女家庭及獨生子女死亡家庭提升抗風險能力，“辦法”擬規定“市、區政府建立戶籍獨生子女意外傷害保險、獨生子女死亡家庭綜合保險制度。經費由各區人民政府統籌解決。具體辦法由市主管部門和財政部門另行制定”。同時，擬對計劃生育特殊家庭(失獨、獨生子女傷病殘)發放計生扶助金，并規定民政部門在安排入住公立養老機構、住房和建設部門在租售保障性住房、人力資源和社會保障部門在就業幫扶、醫療機構在提供家庭醫生及家庭病床時，對計劃生育特殊家庭給予優先安排。

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以“單獨二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經歷4個關鍵程序：第1關：中共中央的決定;第2關：國務院制定調整意見，全國人大常委會批準;第3關：各地實施方案報批;第4關：地方人大修訂計生條例。國家衛計委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛昨日表示，全面落實該政策還需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最終落地。

開放二孩要先修法

姜衛透露，全面放開二孩的政策落實應該是參照“單獨二孩”政策的實施。他強調，全面放開二孩依舊需要依法落實，首先有個修法的過程。

2013年11月，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策。當年12月國務院就向全國人大常委會提交了“調整完善生育政策的議案”，12月末的全國人大常委會就通過中共中央、國務院印發的《關于調整完善生育政策的意見》。

該《意見》明確了各地落實“單獨二孩”的實施方案。首先，各省(區市)的政府制定實施方案，接著報國務院主管部門(即國家衛計委)備案。之后，各省人大或其常委會修訂地方性法規。

搶生屬違法要罰款

黨的十八屆五中全會宣布全面放開二胎，是樁大事件。當天，就有人興高采列地“操辦”起來，甚至有單身狗幽幽地表示：當晚根本睡不著，整個樓都在晃當。不過，目前的《人口和計劃生育法》并沒有修訂，各省區的《計生條例》也沒有修訂，現在生二孩，地方計生部門板起面孔來嚴肅執法，怎么辦?

這個之前是有教訓的。2013年11月三中全會明確了單獨二孩，到12月全國人大常委會修訂，再到次年年初各地修訂《計生條例》，足足有小半年的時間。這期間，一批搶生者最后陷入了尷尬境地，面臨高額社會撫養費的達摩克利斯之劍。

所以，對于計生政策的新舊銜接，政府要明確“從新兼從輕”原則，即“對當事人有利”原則。

依法理，法律、政策原則上是不能溯及既往的，只能“從舊”。但是也有例外，刑法規定，舊版刑法認為是犯罪的，新版刑法不再認為是犯罪的，即使做出行為時，新版刑法還沒有生效，但依然可適用新版刑法，歸于無罪。為什么?因為新版刑法將原來有罪的規定為無罪，就說明整個社會對一個行為的評價有了根本性的改變，甚至一定程度上認為過去的規定是“錯”的，沒必要繼續執行了。所以，才有了“從新兼從輕”原則，以補救“不溯及既往”原則的不足。

同理，從單獨二孩到普遍二孩，也是對嚴苛的計生政策的糾正。它說明雙獨一孩政策已經不適應時代，應該改變。既然已經不適應時代，那就應該改得越快越好，不能機械地按“老皇歷”辦，還對已經符合目前政策的生育行為進行處罰。

比如，目前湖南省衛計委表示，五中全會公報公布后，不符合規定生育第二個孩子的，不作實質性處理;但是，公報公布前，不符合舊有的規定的，已經處理的，原處理決定繼續有效;未作處理的，將根據生育行為發生時的法規政策依法處理。之前未處理的二胎，為什么還按“老皇歷”處罰呢?能否從寬以待?

這其中直接涉及到超生罰款的調整問題。放開普遍二孩，社會撫養費將“斷崖式下降”，基層計生部門得徹底轉型。之前，地方計生部門的利益與社會撫養費高度關聯，有些地方甚至可以說“超生養計生財政”。比如，2009年重慶全市社會撫養費用于人口計生事業的經費為10。8億元，占人口計生事業總財政投入的69。8%;而80%的社會撫養費被返還給人口計生部門。社會撫養費成為不少區縣財政收入的重要來源。現在實現普遍二胎了，財政收入上依賴社會撫養費的計生部門，就必須面臨收入來源、業務的全面切換。

就這個問題，國家衛生計生委副主任王培安表態，今后“必須加強基層基礎工作，穩定縣鄉計劃生育行政管理、技術服務和群眾工作隊伍”。但今后計生系統如何運作?至少在監管、處罰二胎業務上，這是最后一班崗。希望計生部門本著“對當事人有利”原則，順著中央人口政策松動的方向而為，別拿實際上已經被中央否定的“老皇歷”當令箭。

往者不可諫，來者猶可追。希望政府把重點放在應對目前的問題上，及時消除政策盲點，明確“從新兼從輕”原則，在全面二胎落地之前，對搶生者就不要處罰了。否則到12月全國人大常委會修法，再到明年初地方修法，政策紅利還得小半年過渡時段的等待。