作為這一輪養老保險頂層設計的“重頭戲”??養老保險綜合改革方案正在漸行漸，預計會在今年內正式公布并實施。這份醞釀了四年多的方案，將對關系到每位參保人切身利益的養老保險統籌層次、完善個人賬戶以及延遲退休等重要改革作出制度安排。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文日在接受第一財經專訪時表示，中國基本養老保險體制改革采取的是全方位改革，實施的是一攬子解決方案。在目前的頂層設計中，養老保險金投資運營、提高退休年齡和降低社會保險費，共同構成了供給側結構性改革的戰略部署。

鄭秉文也提醒，養老保險頂層設計方案不應該被政府的道德風險所“綁架”，政府不能再指望通過擴大覆蓋面增加制度收入，而需考慮盡快對現行制度進行結構性改革來增加可持續性。

頂層設計不應被政府道德風險“綁架”

媒體：2013年我國啟動了新一輪的養老保險頂層設計，到如今已經過去四年多了，方案還沒有正式出臺。在這期間，您一直主張建立真正意義上的基礎養老金全國統籌，但從最的消息來看，全國統籌將從中央調劑金起步。您認為中央調劑金制度能在多大程度上改善當前養老保險基金的財務狀況?

鄭秉文 ：包括中央調劑金、延遲退休等一攬子方案在內的養老保險頂層設計方案已經基本確定了，據我所知，只是還沒有對外公布。基礎養老金全國統籌沒有實現，這輪改革只是建立中央調劑金，這無疑是這輪改革的一大遺憾。

坦率地說，建立中央調劑金并不是一種負責任的長久做法。真正的基礎養老金全國統籌應該實現基礎養老金在中央層面大收大支，繳費由中央政府來管理，支出兜底也由中央政府來管理。如果只是像省級統籌一樣，從地方養老保險基金中抽幾個點，建立一個中央調劑金，統籌層次并沒有得到真正提高，養老金統籌層次低帶來的很多問題仍然得不到解決。

媒體：國務院早在1991年就已經要求各地積極創造條件提高養老金統籌層次，本來業內預期這一輪頂層設計方案會在全國統籌上有突破，沒想到卻再一次“爽約”。這么多年來全國統籌舉步維艱的根本原因是什么?

鄭秉文 ：統籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風險。在現行制度之下，統籌層次主要以縣市級為主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級政府也不愿在“我”這個層次上實現統籌。

例如，2007年發布的勞社部發3號文規定必須提高到省級統籌，但規定的具體標準跟今天的情況差不多，沒有真正實現省級政府層面的大收大支，只是規定了6條標準，比如建立省級調劑金、統一費率等。10年后的今天，所謂的全國統籌還是用建立調劑金的辦法代替了。

這樣變通的原因可能依然還是存在某種擔心：全國統籌之后，下級政府由于對養老保險的收支衡不再擔負責任，一方面有可能會增加領取人數，增加基金支出;另一方面也可能降低征繳的積極性，減少資金收入。這“一多一少”可能會導致制度收支出現逆轉，到時可能需要更多的中央財政補助來填補缺口。

統籌層次低聽上去不好聽，但很“實惠”，就像是臭豆腐，聞著臭，吃起來香。比如，統籌層次低可以激勵基層多收費，這是統籌層次的一個“制度紅利”。在縣市統籌為主的情況下，基層有動力多收費。

基層多收費的做法有很多種，多年來，主要體現在“補繳、預繳”等這些非正常繳費上。從歷年養老保險基金的收入狀況來看，非正常繳費收入均占到了養老保險基金收入的12%左右。例如，2010～，非正常繳費所在比例先是從2010年的11.72%上升到2011年的13.60%。此后逐年下降，到已經下降至9.68%，但到又小幅反彈至10.22%。

然而，通過非正常繳費來增加制度收入是一個飲鴆止渴的辦法。短期來看增加了12%的收入，但長期來看擴大了制度的風險，因為通過一次性躉繳的方式進入養老保險制度的群體里，絕大部分是大齡勞動者，在各種優惠的激勵下，他們繳納的費用很少，只夠領取幾年的，但從均壽命來看，他們生命周期還有十幾年，這個缺口就推向了未來，留給了他們的子孫后代，這等于是留給了制度，當地政府的當期收入雖然得到了擴大，但卻把包袱留給了下屆政府。

媒體：您認為中央政府和地方政府的道德風險是全國統籌難以實現的根本原因?

鄭秉文 ：養老保險頂層設計實際上也被政府的道德風險綁架了，無論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防范未來的風險，這對于養老保險制度來說是不利的。

從長遠來看，中央調劑金對于衡養老保險地區收支差異能發揮一定的作用，但卻喪失了改革的機會窗口，讓養老金制度的改革在未來越來越難。目前全國有一半以上的省份已經必須依靠中央財政補助才能實現收支衡，尤其在東北地區，由于種種歷史原因，他們是最困難的，收支壓力是最大的。由于統籌層次低，這些負擔就只能由財政來背，實現全國統籌的制度紅利沒有發揮出來，制度的財務可持續性沒有多大的改進。

由于養老保險制度缺乏精算衡，財政還需要拿多少錢補助養老保險制度是一本糊涂賬。我們沒有預算決算的程序，所以，制度約束是空的，對未來是沒有底數的。未來財政對于養老金到底應該承擔多大責任也缺乏一個穩定的預期。這是不可持續的。

過度擴面增加制度不公

媒體：去年末出版的《中國養老金發展報告2016》中提到基本養老保險制度出現參保人數增速下滑，浙江已經出現了參保人數的負增長，是什么原因造成這種狀況?

鄭秉文 ：養老保險制度的覆蓋面是有規律的，不可能達到勞動人口百分之百都繳費。雖然養老保險覆蓋面高和低沒有國際通行的標準，但一般而言應該是大于失業保險、小于醫療保險。

這些年我國養老保險是一個成長性的制度，擴大覆蓋面的成就很大，覆蓋比率與目前的就業結構大致還是相匹配的。當制度的覆蓋面逐漸走向成熟之后，參保人數的增長率是一定會下降的。

城鎮就業人口是4.0億人，參保職工是2.6億(不含領取退休金的人口)，這樣算下來，大約還有1.4億的就業人口沒有參保，從絕對數上來看，這個數字不小，但按照占比來看，還是可以的，主要是因為中國二元結構特征十分明顯，非正規部門就業比重太大，隨著經濟的發展，這部分群體會逐漸加入進來。此外，有一些就業人口，他們基本沒有收入、繳費能力比較低，應該由城鄉居民養老保險制度來覆蓋，已經有幾千萬人被覆蓋進來了。

當前的形勢是，覆蓋面存在著兩個極端情況，一個是從全國范圍來看，還有1億多人沒覆蓋進來;另一個是從個別地區的局部來看，存在著“過度擴面”的現象，這就是統籌層次低下導致的，他們在打政策“擦邊球”，目的是為了擴大當前收入。

媒體：年來養老保險制度出現的一個情況是越來越多的參保職工沒有繳費，目前每5個職工就有大約1個是沒有繳費的，這對于養老保險制度來說意味著什么?

鄭秉文 ：這種狀況可能與年來經濟下行壓力不斷加大，越來越多的企業或個人的收入狀況惡化而負擔過重有關，但在經濟發展進入新常態后，這些都是外部的因素，斷保的情況也以為常了，并且比例越來越大。

我更為看重的是制度設計存在問題，政策執行也存在問題，這些問題導致斷保人口比例不斷提高，也就是說，是制度存在問題導致的。比如，最低繳費年限規定15年太短，所以一部分人達到15年的最低限后就不再繳費了。再比如，繳費20年、25年的人，領取的養老金能比15年的多嗎?多多少?可能還不如提前退休合適，因為退休了就可以年年提高退休金，等等。這些都是制度設計和政策執行層面存在的問題，與外部經濟發展好壞的關聯性不是很高。

在這種“過度擴面”中，某些地方政府為了擴大制度的當期收入，把一些不當群體擴大進來，補繳幾萬元就可以領取十幾二十年的待遇，這不僅額外增加制度的財政風險，而且對于長期繳費的人來說是非常不公的。

參保人增速的下降是對現行制度的一個警告。雖然政府部門正在推行“全民參保計劃”，但不應該再指望通過“過度擴面”來成為增加制度收入的機制，而是需考慮盡快對現行制度進行改革來增加可持續性。

養老保險需引入精算衡

媒體：養老保險基金的當期結余和累計結余都出現不同程度的下降。這些年雖然累計結余總額在增加，但個人賬戶的記賬額增幅更快，養老保險制度資產和負債的缺口正在擴大。按照現在的發放速度，如果制度不改，累計結余是否真的有耗盡的風險?

鄭秉文 ：基本養老保險基金累計結余的增長是因為不同省份混起來一起算的。現實的情況是由于統籌層次過低，有些省份的累計結余一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。

如果只考慮征繳收入(不含財政補助)，2017年全國城鎮職工養老保險基金赤字進一步擴大到2796.36億元，比上一年增加1475.26億元，全國只有7個省份的征繳收入大于基金支出。即使按照包含財政補助的大口徑收入計算，全國還有黑龍江、遼寧、河北、吉林、陜西、青海這幾個省份收不抵支。

從累計結余來看，不同省份之間也是苦樂不均。，廣東、江蘇、浙江、北京、山東和四川六個省累計結余共有19963.17億元，占到全國累計結余的56.48%;同時，累計結余負增長的省份有5個，比上一年增加了3個。

具體來看，全國的不同省份可以分為3種情況，第一種是收大于支，比如廣東;第二種是怎么收都不夠的，比如遼寧，需要中央財政補助。第三種是當期收入和支出相差不多的，基本不需要財政來補。

我們在計算養老保險基金的收支狀況時與政府部門地方的分歧，在于財政補助是否可以算作制度的收入來源。我們所言的“收不抵支”是指征繳收入小于支出，財政補助是制度外的收入，不能通過財政補助來判定一個制度的收支狀況。

現在的情況是由于養老保險缺乏應有的精算衡，也缺乏預決算的程序。在沒有制度約束和制度預測的情況下，有缺口財政就無條件地必須補助，這是不科學的，一定要補得清楚，補得明白，知道為什么有缺口，靠制度參數調整是否可以彌補缺口。這樣的制度才是健康的制度。大家一定要知道，財政收入也是納稅人的錢，羊毛出在羊身上。

媒體：您有過一個測算，今年全國有25個省份符合基本養老保險降低了1%的條件，企業減負估算為600~700億元。您認為，降費是否會加大養老保險基金的收支壓力?

鄭秉文 ：如果現行制度不改革，降低費率對基金的可持續確實會有比較大的影響。因為即使是在如此高費率的情況，基金的收和支才基本衡，但由于統籌層次比較低，每年還必須有幾千億元的財政補貼。

從來都沒有免費的午餐，降低費率必然會導致財政補貼增加。各個省份的情況有所不同，像廣東、山東等省份降費不會導致財政補貼增加，但在一些收支本來就比較緊張的省份則會增加。總的來看，今年由于降費導致的財政補貼增加不會很多，但明年的財政補貼肯定會高于今年。

這項政策是一個臨時性的政策，按文件規定，為期兩年。如果政府不對現行養老保險制度進行大刀闊斧的改革，我認為降費會讓基金不堪重負，預計養老金費率將在期滿之后上調回到原來水。從另一個角度來看，當降低稅費成為世界性的一個潮流，也在倒逼我們的養老保險制度盡快進行改革。

媒體：十八屆三中全會首次提出養老保險制度要堅持精算衡，您認為應該用“精算衡”來代替“再分配衡”原因是什么?

鄭秉文 ：我國的養老保險制度是一個繳費型的制度，不是社會救助制度。既然繳費，就要算賬，知道收入和支出的結構和缺口，并知道為什么，與參數設置存在什么樣的關系，所以，這是保證制度健康的一個前提，如果制度本身不健康，在參數匹配的情況下，財政每年補貼幾千億元甚至更多，那就要尋找原因，研究一下既然參數匹配，為什么還存在缺口，這是養老金基數的ABC。在經濟發展態勢良好，財力還可以有所保障，但一旦經濟下滑，實現這種保障的難度就比較大。

當前關于社保的公理念有必要用“精算公”代替“再分配公”。精算本來是一個很專業的術語，寫入三中全會文件，是從來沒有過的。我個人認為這是一個歷史進步，說明政府認識到保險制度要用精算衡去約束。今年2月，我領銜翻譯的《拯救未來：加拿大養老金“1997改革”紀實》出版并搞了發布式，只要大家翻翻這本書，就知道發達國家是如何進行制度建設的，就知道什么叫精算衡。

精算衡的含義是代際之間，當代和未來、收入和支出、退休和交費人之間的大衡，各個參數之間要有基本的衡關系。其中，實現和堅持多繳多得原則很重要，現在很少有人這么講了，甚至反對多繳多得的原則，這是不應該的，即使在歐洲福利國家，他們的改革方向也是追求多繳多得。