“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)”，你知道這句話是什么意思嗎?十八大以來，以*同志的*高度重視法治建設(shè)。從“努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護(hù)”到要求執(zhí)法者“站穩(wěn)腳跟，挺直脊梁，只服從事實，只服從法律，鐵面無私，秉公執(zhí)法”;從“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公正義”到“深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚*精神”，*的這些論斷為法治建設(shè)指明了方向。

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關(guān)于“新法治十六字方針”的答問

劉作翔

●法治文化應(yīng)該是蘊含了各種正價值的文化類型，不論從制度到觀念，都必須是包含和反映了人類的基本價值。

●如果提出司法中心主義，將法律實施這樣一個復(fù)雜而繁重的任務(wù)全部都?xì)w結(jié)在司法上，這會加大了原本就已經(jīng)非常沉重的司法負(fù)擔(dān)，對司法反而是不利的。

●發(fā)達(dá)的法治狀態(tài)應(yīng)該是形式法治和實質(zhì)法治的共存，而不是我們許多人認(rèn)為的是由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的過渡。

答問一：為什么需要從法律文化與法治文化的異同來理解“新法治十六字方針”?

自從提出“法治文化”這個概念以來，我一直在思考法律文化與法治文化這兩者之間的關(guān)系，我的初步思考結(jié)論是：從形式意義上來講，法律文化與法治文化沒有實質(zhì)性的差別，我們從兩者的形式要件來看，其觀念、制度、規(guī)則等，沒有實質(zhì)性的差別;但如果從其內(nèi)容上看，它們之間有一個實質(zhì)性的區(qū)別，即法律文化是一個中性概念，法治文化是一個價值概念。法律文化有好的也有壞的。法律文化可以是正價值的文化類型，也可以是負(fù)價值的文化類型，可以用來表達(dá)人類歷史上出現(xiàn)的任何一種法律文化類型，希特勒時代的法制也是一種法律文化，獨裁專制也是一種法律文化;而法治文化是有價值要求的，法治文化必須包含一種正價值，法治文化應(yīng)該是蘊含了人類歷史上各種正價值的文化類型，不論從制度到觀念，都必須是包含和反映了人類的基本價值，即應(yīng)該是反映了人類進(jìn)步的、先進(jìn)的、優(yōu)秀的法律價值理念和法律制度構(gòu)造，具體而言，法治文化應(yīng)該是包含了民主、人權(quán)、等、自由、正義、公等價值在內(nèi)的人類優(yōu)秀法律文化類型。在這樣一個理解的基礎(chǔ)上，來構(gòu)建法治文化的結(jié)構(gòu)，這是我思考的一個主要觀點和結(jié)論。

按照以上的思考，我想從解讀黨的十八大提出的“新法治十六字方針”入手，來看看法治文化和法律文化的關(guān)系。

十八大提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。這是十八大明確提出的四句話十六個字，我把它概括為“新法治十六字方針”。我認(rèn)為“新法治十六字方針”就是法治文化的體現(xiàn)，而原來的法制建設(shè)十六字方針是法律文化的體現(xiàn)。原來的法制建設(shè)十六字方針中的“有法可依，有法必依”是形式法治的要求，并沒有講明是什么樣的法，而“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”也是形式法制的要求，對于法的內(nèi)涵沒有提出什么要求(當(dāng)然可以解釋為有良法的要求)。而“新法治十六字方針”是有價值要求的，是整體的法治運行機(jī)制，對法治的四大環(huán)節(jié)即立法、執(zhí)法、司法、守法都提出了不同的價值要求。

答問二：為什么新十六字方針沒有突出“民主立法”，而使用了“科學(xué)立法”的概念?

新十六字方針在講到立法時提出的是“科學(xué)立法”，我特別注意到?jīng)]有提過去的民主立法，雖然在報告的其他部分也提到了民主立法，但新十六字方針中為什么沒有突出民主立法，而使用了“科學(xué)立法”的概念?這其中還是有很大的思考空間和研究余地的，法治文化的研究恰恰應(yīng)該關(guān)注這個。這些年國際社會對民主的討論以及我們對民主的反思，有很多新的發(fā)展，從歷史的和現(xiàn)實的實踐表明，通過民主的形式立出來的法也不必定是個好東西，希特勒的法律就是通過民主程序得出來的。民主化只能是采用程序化的方式解決多數(shù)人同意的問題，但經(jīng)過民主化的方式不一定必然導(dǎo)致科學(xué)化(這還不包括那些借民主之名而行反民主之實的事件和行為)。比如有些科學(xué)問題、學(xué)術(shù)問題、技術(shù)性問題、專業(yè)化程度較高的問題等，還得遵循科學(xué)規(guī)律和學(xué)術(shù)規(guī)律，而不是多數(shù)人說了算。但我們不能用反命題而退向?qū)Ｖ苹�，說民主解決不了科學(xué)化，是否專制就可以解決科學(xué)化，這樣的提問本身是歸謬的。民主不能解決真理問題，即民主不一定會導(dǎo)致正確決定，民主只能保證多數(shù)人意志的形成，僅此而已，這也是民主的主要價值所在。這是我們經(jīng)過多年的思考得出的一個很重要的認(rèn)識。民主解決的是多數(shù)決的問題，多數(shù)意志的問題，民主只能做到這一點。民主是程序化要求，民主最主要的價值就是通過程序化要求反映多數(shù)人的意見。而“科學(xué)立法”的內(nèi)涵就很多了。什么叫科學(xué)，什么叫不科學(xué)?“科學(xué)立法”可以將立法中的許多價值含量都能包括進(jìn)去。比如公這個價值，要不要體現(xiàn)到立法里面?立法公了是不是就是科學(xué)的呢?當(dāng)然我們討論的時候，還是要把公和科學(xué)分開來考慮，科學(xué)有科學(xué)的含義，比如科學(xué)追求理性化，追求這種可計算性，可預(yù)見性等，但從科學(xué)這個大的方面去看，法律制定的是公的，就是科學(xué)的;立法具有可預(yù)見性、可操作性，就是科學(xué)的。如果出臺的法律根本就實施不了，口號喊得再高也無濟(jì)于事。所以，“科學(xué)立法”是一個高度的概括。

答問三：為什么說新十六字方針提出的“嚴(yán)格執(zhí)法”，主要指行政執(zhí)法?

新十六字方針在講到執(zhí)法時提出的是“嚴(yán)格執(zhí)法”(這個執(zhí)法主要是指行政執(zhí)法，以和司法相區(qū)別)，這又提出了一個價值要求。法律實施過程中，執(zhí)法承擔(dān)著相當(dāng)大的任務(wù)，而執(zhí)法不嚴(yán)是法律實施中的主要問題。嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)乎法律權(quán)威及其生命的大問題。我們這些年把眼光過于聚焦于司法，有人甚至提出我們現(xiàn)在面臨著“立法中心主義向司法中心主義的轉(zhuǎn)移”，我認(rèn)為這種觀點既不符合實際，也不可能。首先，我們有沒有立法中心主義?是沒有的。我們有立法為先導(dǎo)，因為在制定法國家，首先要制定規(guī)則，有規(guī)則才能執(zhí)法，才能司法，才能守法，所以規(guī)則先行即立法先導(dǎo)，但是不是立法中心?這是需要考證的。其次，說轉(zhuǎn)移到司法為中心，有無可能?我國現(xiàn)有242部法律，80%是靠行政執(zhí)法去實施的，所以怎么可能司法中心主義呢?如果再加上公民守法，公民守法也是法律實施的非常重要的一個方面。從理論上講，每一個公民都是一個守法主體。所以，從法律實施來看，從比例上來分析，行政執(zhí)法和公民守法承擔(dān)著非常重要的任務(wù)。如果提出司法中心主義，將法律實施這樣一個復(fù)雜而繁重的任務(wù)全部都?xì)w結(jié)在司法上，對司法是不堪重負(fù)的，加大了原本就已經(jīng)非常沉重的司法負(fù)擔(dān)，對司法反而是不利的。司法是非常重要的，但從法律實施來講，從科學(xué)的分析角度，司法是不告不理，無論刑事案件還是民事案件，司法的被動性是它的本質(zhì)特性，因此，它承擔(dān)的使命是有限的，它承擔(dān)的任務(wù)量也是有限的。

答問四：如何理解新十六字方針在講到司法時提出的“公正司法”?

新十六字方針在講到司法時提出的是“公正司法”。要求司法必須達(dá)到公正，而公正就是一個最鮮明的價值目標(biāo)。關(guān)于司法目標(biāo)到底是什么，這二十多年來最高人民法院一直在不斷的根據(jù)形勢的發(fā)展而做相應(yīng)的調(diào)整和變化。2003年時提出的司法目標(biāo)是“公正和高效”兩大目標(biāo);后來司法權(quán)威面臨著挑戰(zhàn)，黨的十六大、十七大，就提出了建立公正、高效、權(quán)威的*司法體制，把權(quán)威又作為司法的一個目標(biāo)。十八大繼續(xù)延續(xù)了這樣一個提法。它是由于每個歷史階段發(fā)展不同，社會情勢不同，提出的目標(biāo)也不同。但是不管再怎么變，公正一直是司法的最高追求。高效也好，權(quán)威也好，都要服從并最后歸結(jié)到公正上去。所以公正司法其實就是對司法的一個價值要求。

答問五：為什么新十六字方針在講到守法時提出的是“全民守法”，“全民守法”解決什么問題呢?

我認(rèn)為“全民守法”這個提法解決了我們這些年一直在爭論的誰來守法的問題。大家知道，這些年關(guān)于法是為誰制定的，法到底是治誰的，有很大的爭論。有的學(xué)者說，法是治官的、不是治民的，這樣的觀點，表面上看，好像很具有“政治正確性”，很符合“群眾路線”，但從法理上講，這樣的觀點是不成立的，說得尖銳點，帶有民粹主義傾向。法是一種普遍性規(guī)則，這個規(guī)則適用于哪個主體，哪個主體就要適用。不是說，法就只是治當(dāng)官的。當(dāng)然，對于當(dāng)下中國一些官員貪腐蔓延這樣一種現(xiàn)狀，人們出于一種義憤，說法就是要治當(dāng)官的，這只是一種情感表達(dá)，一種發(fā)泄，不是一種理性的、學(xué)理的、學(xué)術(shù)的觀點。法律是一種普遍性規(guī)則，這種普遍性規(guī)則是不分當(dāng)官與當(dāng)民的，當(dāng)然對于一些特別主體法如公務(wù)員法、或以后可能制定的反貪腐法、官員財產(chǎn)申報法等，適用于特定對象，是毋庸置疑的，但不能說法就是治誰的。這樣的說法不符合法理學(xué)對法律性質(zhì)和作用的一個基本判斷。所以提出“全民守法”這個概念(這些年我一直在提“全社會”這個概念，接于“全民”的概念)，是指不論什么主體，只要是中華人民共和國的公民，都要守法。當(dāng)然“全民守法”不單指全體公民，還包括法律擬制人，即除了自然人，還要包括法律擬制人，如政黨尤其是執(zhí)政黨，國家公職人員，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，等等，守法主體是要作分類的。因此，“全民守法”這一概念的提出就把我們這些年爭論的守法主體問題給解決了。

答問六：怎樣理解“新法治十六字方針”與原來的法制十六字方針的區(qū)別與聯(lián)系?

所以我認(rèn)為，新十六字方針是法治文化的經(jīng)典表達(dá)，它同原來的作為法律文化表達(dá)的法制建設(shè)十六字方針是有區(qū)別的。當(dāng)然，原來的法制建設(shè)十六字方針即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”仍是重要的，十八大報告對它仍然做了強(qiáng)調(diào)。這又涉及法治文化和法律文化之間的關(guān)系，或者實質(zhì)法治觀和形式法治觀的關(guān)系。原來的法制建設(shè)十六字方針雖然是一種形式法治觀的表達(dá)，或者法律文化的表達(dá)，但它也是非常重要的，因為法治文化和法律文化之間是有一個內(nèi)在的聯(lián)系，沒有法律文化，法治文化就是空的，正如同我年反思過的，發(fā)達(dá)的法治狀態(tài)應(yīng)該是形式法治和實質(zhì)法治的共存，而不是我們許多人認(rèn)為的是由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的過渡。“共存說”可以正確地詮釋形式法治和實質(zhì)法治兩者的關(guān)系以及對于實現(xiàn)法治的意義，而“過渡說”忽略了形式法治對于實現(xiàn)法治的重要性。

(作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員)