淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問題與遇到的困難

內(nèi)部控制是衛(wèi)生事業(yè)單位重要的管理辦法，科學(xué)、合理的內(nèi)部控制可以規(guī)范單位內(nèi)部管理，確保衛(wèi)生事業(yè)單位資產(chǎn)、資金的安全、完整，能有效控制串通舞弊和貪污腐敗，促進衛(wèi)生事業(yè)單位走向良性發(fā)展軌道的重要保證。因此，衛(wèi)生事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度必須不斷地完善和改革，以適應(yīng)新形勢下衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

一、衛(wèi)生事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

衛(wèi)生事業(yè)單位有限的財政撥款遠遠不能滿足事業(yè)發(fā)展的需求，特別是差額撥款的衛(wèi)生事業(yè)單位，事業(yè)經(jīng)費出現(xiàn)嚴重不足，但在合理的經(jīng)費需求得不到滿足的同時，奢侈浪費的現(xiàn)象，甚至違法、違規(guī)行為卻屢禁不止，這其中除了領(lǐng)導(dǎo)的個人原因外，更重要的是內(nèi)部管理缺乏有效的控制和監(jiān)督，這有可能給衛(wèi)生事業(yè)單位造成較大的經(jīng)濟損失

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識淡薄

內(nèi)控環(huán)境是衛(wèi)生事業(yè)單位實施內(nèi)控的基礎(chǔ)。目前一些衛(wèi)生事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)不太了解也不重視內(nèi)部控制制度，片面地認為衛(wèi)生事業(yè)單位的資金主要來自財政預(yù)算安排，單位按規(guī)定取得資金和使用資金，不需要內(nèi)控，以至于出現(xiàn)經(jīng)費支出失控的現(xiàn)象，沒有充分認識到內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)工程，它涵蓋單位工作的全流程、全方位，是全員參與的過程，認識上的忽視、偏差導(dǎo)致了一些衛(wèi)生事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)明顯滯后

2.財務(wù)管理制度不健全，財務(wù)會計核算不規(guī)范

一些衛(wèi)生事業(yè)單位的財務(wù)管理制度不健全，或會計崗位責(zé)任不清，權(quán)責(zé)不明確，或程序不規(guī)范，許多財務(wù)事項的處理僅是遵循慣例，管理的隨意性較大;有些單位雖有內(nèi)部財務(wù)管理制度，但很不完整，且相互間不協(xié)調(diào)配套。由于人員編制有限，不合理的兼崗現(xiàn)象較為普遍。如在財務(wù)印鑒保管上，存在支票、財務(wù)章和法人章同時由出納員保管;把非稅收入掛在往來賬上，以此來隱藏收益;有的單位固定資產(chǎn)管理中出現(xiàn)有賬無物，或有物卻未入賬;不同單位之間資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，未辦理相應(yīng)手續(xù)，存在賬外資產(chǎn)。資產(chǎn)內(nèi)控制度的不健全造成錯誤和舞弊行為時有發(fā)生，導(dǎo)致資金安全得不到保證。

3.預(yù)算控制比較薄弱，缺乏有效的約束

內(nèi)控意識的缺乏使得一些衛(wèi)生單位內(nèi)部沒有形成規(guī)范的預(yù)算約束制度，預(yù)算編制過于簡單，沒有細化到具體的支出項目，計劃性不強，對各項支出缺乏預(yù)見性，實際執(zhí)行中預(yù)算往往出現(xiàn)較大的調(diào)整或追加，預(yù)算的編制完全流于形式，更談不上預(yù)算控制，導(dǎo)致單位辦公費、招待費、差旅費、公車運行維護費等開支隨意性很大，嚴重超支，甚至出現(xiàn)公用經(jīng)費支出擠占專項經(jīng)費的現(xiàn)象。

4.人員素質(zhì)低，內(nèi)控執(zhí)行缺乏剛性約束

有的衛(wèi)生事業(yè)單位會計人員雖然內(nèi)控制度較完善，但會計和有關(guān)人員對內(nèi)控的重要性認識不足，執(zhí)行過程中未嚴格按制度執(zhí)行，又沒有合理的獎懲制度相配套，使得內(nèi)控的執(zhí)行失去了剛性，從而導(dǎo)致內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)失控或串通舞弊，難以有效發(fā)揮內(nèi)控在衛(wèi)生事業(yè)單位中的重要作用。

5.缺乏有效的內(nèi)、外部監(jiān)督機制

一些單位未設(shè)專門的審計機構(gòu)和人員，不能獨立開展內(nèi)控控制為主的審計監(jiān)督。形同虛設(shè)的內(nèi)審削弱了單位內(nèi)部的監(jiān)督作用，審計工作很難在內(nèi)控及改進工作等方面發(fā)揮有效作用。而財政、審計部門的監(jiān)督僅停留在一般經(jīng)濟事項的監(jiān)督上，缺乏對被審計單位內(nèi)控制度是否健全進行有效的監(jiān)督和考評。

二、建立、健全衛(wèi)生事業(yè)單位內(nèi)控的對策

在深化改革的新形勢下，衛(wèi)生事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的最終目標就是保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。因此，當(dāng)前要以《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的實施為契機，進一步加強和完善衛(wèi)生事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作。

1.提高內(nèi)控意識，樹立全員參與的新觀念

衛(wèi)生事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控體系中居主導(dǎo)地位，對單位內(nèi)控制度的合理性、有效性負主要責(zé)任，必須加強對衛(wèi)生事業(yè)單位的宣傳培訓(xùn)，使其切實履行健全單位內(nèi)控的職責(zé)，同時要加強對全體員工，特別是財務(wù)人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們能認真實施各項財務(wù)管理制度，有效發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督作用，杜絕不法行為的發(fā)生。

2.完善單位治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建良好的控制環(huán)境

內(nèi)控環(huán)境中的重要內(nèi)容是單位的法人治理結(jié)構(gòu)，管理層通過實施內(nèi)控，使內(nèi)控制度成為單位之法，任何人不得游離其之外，每個成員都必須無條件遵循，唯有此才能培育良好的內(nèi)部控制環(huán)境，只有好的內(nèi)控環(huán)境才能真正發(fā)揮內(nèi)控的重要作用。

3.實行會計人員崗位責(zé)任制，建立考核評價制度

合理設(shè)置會計崗位，明確每個崗位人員的責(zé)任，加強會計人員之間的相互監(jiān)督，做到“內(nèi)部牽制”，避兔會計記賬與檔案保管、記賬與復(fù)核、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和審核一人兼任，財務(wù)票據(jù)與印章不得一人掌控，使不相容職務(wù)能夠起到分離制約的作用。加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)內(nèi)部控制，明確單位內(nèi)部財務(wù)管理控制中的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、關(guān)鍵控制點和控制方法，重點關(guān)注政府采購、資產(chǎn)使用與處置等環(huán)節(jié)，加強收入及票據(jù)的管理，禁止設(shè)立“小金庫”。對關(guān)鍵崗位實行定期崗位輪換制度，定期對財務(wù)人員進行綜合考核、獎優(yōu)罰劣，以保證內(nèi)部控制制度的嚴格執(zhí)行。

4.建立、健全財務(wù)審批制度，加強對會計業(yè)務(wù)程序的控制

明確日常財務(wù)開支權(quán)限范圍、審批程序，實行逐級逐筆簽字的財務(wù)審批制度，建立重大支出集體決策制度和責(zé)任追究制度，形成責(zé)任明確、有權(quán)有責(zé)的管理控制體系，以國庫集中收付為依托，嚴格執(zhí)行政府采購制度，對大型基建項目，設(shè)備采購等要按規(guī)定統(tǒng)一招標，實行陽光采購。日常公用支付采用公務(wù)卡結(jié)算，以確保財政資金的正確使用和規(guī)范化運行。

5.發(fā)揮審計部門作用

要提高內(nèi)部審計機構(gòu)的層次，強化其權(quán)威性和獨立性，對單位內(nèi)部定期進行各項審計，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內(nèi)部審計加強內(nèi)部會計控制，提高單位各項管理水，通過各項制度的執(zhí)行落實，加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，監(jiān)督各項內(nèi)控制度的執(zhí)行情況。

小結(jié)

總之，建立與實施有效的內(nèi)部控制制度，要以貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)法律法規(guī)和規(guī)章制度為前提，遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益的原則，建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施，使單位各部門、各崗位相互監(jiān)督、制約和合作，從而達到維護國有資產(chǎn)安全，保證衛(wèi)生事業(yè)單位自身競爭力的提高和單位發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問題與遇到的困難

隨著我國市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，國家經(jīng)濟實力的提升，政府在各行各業(yè)的財政投入在逐年上升。為了加強對公共財政支出的管理，提高財政經(jīng)費的使用效益，防范舞弊與腐敗的發(fā)生，我國在2003年頒布了《政府采購法》，開始實施政府采購。政府采購作為公共財政管理的“三駕馬車”，采購領(lǐng)域不斷擴大，采購法規(guī)逐步完善，特別是12月31日《政府采購法實施條例》的版布，推動政府采購朝著法制化、規(guī)范化、有序化、公公開化的方向發(fā)展。政府采購是公共財政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟的有效手段，但在具體的實施過程中，還存在著資金效益低，采購時間長，舞弊風(fēng)險大等問題。財政部在7月下發(fā)了《財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，疾控系統(tǒng)作為全額財政撥款的事業(yè)單位，加強政府采購工作，貫徹落實財政部要求，完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，是當(dāng)前一項緊迫的重要工作。

一、疾控系統(tǒng)政府采購內(nèi)部控制工作的基本內(nèi)涵

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法指定的集中目錄以內(nèi)或采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。即指使用財政性資金采購所需要遵循的法定的方式、方法和程序，是采取競爭、擇優(yōu)、公開的形式實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的一種機制。政府采購是事業(yè)單位經(jīng)濟活動中重要的一項業(yè)務(wù)活動，關(guān)系著事業(yè)單位職能的履行、事業(yè)的發(fā)展、資金效益的發(fā)揮、防范舞弊的效果等。

疾控系統(tǒng)政府采購內(nèi)部控制，是指根據(jù)國家政府采購的法律、法規(guī)、制度，結(jié)合政府采購業(yè)務(wù)管理的特點和內(nèi)部控制的要求而實施的，通過制定制度，實施程序，執(zhí)行措施，對政府采購的風(fēng)險進行防范和管控，規(guī)范疾控單位政府采購管理的活動，它的職能不僅包括授權(quán)進行政府采購、確定招投標活動的方法程序，也包括生成、分析和檢查各種信息資料及報告，制定各項規(guī)章制度，控制和評價政府采購活動等。

二、疾控系統(tǒng)政府采購工作實踐與內(nèi)部控制存在的不足

(一)疾控系統(tǒng)政府采購工作方式總結(jié)

在事業(yè)單位分類改革中，作為預(yù)防疾病，促進健康，提供公共健康服務(wù)的疾控中心，被劃分為公益一類全額財政撥款事業(yè)單位，所有的資金采購都需要納入政府采購。疾控系統(tǒng)許多單位都建立了負責(zé)政府采購的部門，配備了一定專業(yè)知識的工作人員，制定了采購流程，政府采購工作得到重視和規(guī)范。根據(jù)采購項目和金額的不同，實際工作中，政府采購有以下幾種模式：

方式一：公開招標采購。120萬元以上的貨物及服務(wù)采購、達到公開招標數(shù)額以上的工程采購，按照《政府采購法》，委托招標代理公司通過公開招標的方式進行。

方式二:集中采購目錄內(nèi)采購。須由集中采購機構(gòu)代理采購的貨物或服務(wù)采購應(yīng)由負責(zé)集中采購的部門集中采購。

方式三：非公開招標的采購方式。50萬元以上、120萬元以下的貨物及服務(wù)采購、60萬元以上限額標準以下的工程采購，按照《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，采用單一來源、競爭性談判方式、競爭性磋商和詢價方式進行采購。

方式四：目錄內(nèi)自行采購。政府采購目錄內(nèi)的50萬元以下的貨物和服務(wù)采購及60萬元以下的工程，按照目錄要求的方式通過部門集中采購、協(xié)議供貨、定點采購等方式進行采購。

方式五：網(wǎng)上競價或自行采購。政府采購目錄外的50萬元以下、5萬元以上的貨物、服務(wù)采購，單位自行組織采購或通過中央政采網(wǎng)進行網(wǎng)上競價。以本單位為例，此金額范圍內(nèi)的采購，須按照本系統(tǒng)制定的《中國疾控中心政府集中采購目錄以外且限額標準以下的貨物和服務(wù)類采購工作管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)組織采購工作。《管理辦法》是中國疾控中心為了完善政府采購制度，規(guī)范政府采購目錄以外的采購行為而制定的管理制度，對于國采中心公布的中央預(yù)算單位政府集中采購目錄以外、金額在5萬元以上、50萬元以下的貨物和服務(wù)的采購工作從組織管理、采購程序、資料歸檔、采購監(jiān)督四個方面進行了規(guī)范，彌補了政府采購制度中目錄外的5萬元到60萬元之間采購方式的制度空白，推動了政府采購工作制度在本系統(tǒng)的細化和完善。

(二)目前疾控系統(tǒng)政府采購內(nèi)部控制工作存在問題與不足

1、政府采購時間周期長，效率低，靈活性差。

疾控系統(tǒng)政府采購存在采購時間長，效率低，程序復(fù)雜等問題。對于公開招標的采購，從確定招標代理機構(gòu)、簽訂代理合同、發(fā)布招標文件、評標、開標并確定中標單位、發(fā)出中標函、簽訂采購合同，到設(shè)備驗收(工程開工或服務(wù)完成)，需要一系列的規(guī)定程序，每一個程序都有明確的時間，整個采購?fù)瓿桑�至少需要兩到三個月的時間。時間周期長導(dǎo)致了采購效率的低下，靈活性較差，影響了預(yù)算執(zhí)行的進度和資金使用的效率。

2、采購預(yù)算編制不科學(xué)，資金使用效益需要提高

作為財政管理改革的“三駕馬車”，項目預(yù)算管理要求單位的所有的資金都要納入預(yù)算計劃。預(yù)算編制部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)科研或服務(wù)工作的發(fā)展規(guī)劃和目標，遵照嚴謹、科學(xué)、合理的原則，客觀的編制采購預(yù)算。但實際工作中存在著對預(yù)算編制重視不夠，調(diào)研不足，內(nèi)容不細，事業(yè)發(fā)展方向不明確，編制方法不科學(xué)等問題，導(dǎo)致政府采購預(yù)算不夠嚴瑾科學(xué)，資金效益不高等問題。

3、政府采購管理中的不相容崗位沒有做到完全分離

疾控系統(tǒng)單位設(shè)置了采購管理部門，實現(xiàn)了政府采購的歸口管理，但是部分崗位沒有做到不相容崗位相互分離，例如，負責(zé)招標文件準備、起草的人員，同時也在負責(zé)招標文件審核;負責(zé)采購合同簽訂的人員同時負責(zé)貨物的驗收。

4、政府采購人員素質(zhì)和專業(yè)化水需要提高

政府采購工作政策性強，與市場接觸多，采購人員不僅要熟悉政策法規(guī)，采購流程，還要具備預(yù)算、財會、合同管理等相關(guān)知識，對采購人員素質(zhì)要求高。疾控系統(tǒng)采購工作人員整體的業(yè)務(wù)能力還有待提高。

三、完善政府采購內(nèi)部控制工作的建議與對策

(一)完善政府采購內(nèi)部控制工作制度，細化工作程序。

1、建立不相容崗位相互分離的制度

疾控系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)明確政府采購部門各崗位職責(zé)，從申請采購、編寫招標文件，審核有關(guān)資料，組織采購，簽訂合同，驗收貨物等都要有明確的職責(zé)，對不相容崗位要進行有效分離，這些不相容崗位包括:預(yù)算編制與審批，預(yù)算的審批與執(zhí)行，請購與審批，詢價與確定供應(yīng)商，付款的審批與執(zhí)行等。

2、加強政府采購預(yù)算編制的控制，提高預(yù)算的精細化和科學(xué)化程度

除了項目預(yù)算審核程序，單位還應(yīng)建立政府采購預(yù)算編制審核制度，對政府采購的資金預(yù)算和項目需求進行評估審核，統(tǒng)籌考慮二者的衡，既要滿足事業(yè)的發(fā)展需要，還要考慮資金的數(shù)額，以保證政府采購預(yù)算科學(xué)、精細，資金使用的效益、效果、效率。

3、建立政府采購程序控制制度

疾控單位應(yīng)建立政府采購流程控制制度，根據(jù)采購金額和采購物品類型確定采購方式，對政府采購程序進行控制。從政府采購申請、審批、采購、簽訂合同、驗收、付款，建立一套工作程序，并在各采購環(huán)節(jié)建立流程審批單及工作記錄，建立完整的政府采購檔案，還要加強采購手續(xù)、采購合同、采購方式、驗收資料、付款發(fā)票的核對工作，對政府采購各個環(huán)節(jié)的流程實施控制。

4、建立供應(yīng)商評價制度

疾控系統(tǒng)應(yīng)建立供應(yīng)商評價制度，由采購部門、資產(chǎn)管理部門、使用部門、財務(wù)審計部門共同組成評價小組對供應(yīng)商進行評價，從能力、信譽、提供設(shè)備(服務(wù)或工程)的質(zhì)量，合同履行情況來進行打分評價，建立供應(yīng)商信譽良好記錄，以便于確定小額零星采購供應(yīng)商入圍名單。

5、建立政府采購內(nèi)部控制評價監(jiān)督制度

內(nèi)部審計部門應(yīng)定期對疾控系統(tǒng)政府采購內(nèi)部控制制度進行評價審計，提出完善建議。評價內(nèi)容主要有：政府采購是否按照政府采購法的要求和方式進行，是否專人負責(zé)與政府采購有關(guān)的制度政策文件收集，并定期培訓(xùn);是否建立政府采購崗位責(zé)任制，保證不相容崗位相互分離;是否對采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定內(nèi)部控制措施，是否加強對采購預(yù)算和計劃、審批審核、采購活動、采購驗收的管理等。單位對發(fā)現(xiàn)的政府采購內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)及時進行修正和整改。

(二)加強政府采購宣傳工作，營造良好政府采購內(nèi)部控制環(huán)境，提高經(jīng)辦部門的自覺性。

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制五大要素之一，是內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，是開展內(nèi)部控制工作、履行控制責(zé)任的氛圍。疾控系統(tǒng)應(yīng)加強政府采購制度的宣傳工作，營造政府采購內(nèi)部控制良好氛圍，幫助各級領(lǐng)導(dǎo)及管理人員充分認識政府采購內(nèi)部控制的重要性，在履行政府采購職責(zé)時自覺執(zhí)行各項法律法規(guī)制度，降低采購成本，提高資金效益，形成重視政府采購程序、節(jié)約成本、資金高效的單位氛圍和環(huán)境。

淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問題與遇到的困難

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指單位組織為保證業(yè)務(wù)活動目標的有效實現(xiàn)，保護資產(chǎn)的安全性和完整性，同時保證單位會計信息資料的正確性和可靠性，確保單位經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計是指“行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)對組織內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行的審查和評價活動”。1月1日，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》以及中國內(nèi)部審計協(xié)會最新修訂發(fā)布的《內(nèi)部審計準則》同日實施，標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計邁入全新的發(fā)展階段。內(nèi)部控制審計對行政事業(yè)單位提高公共服務(wù)效率和效果起到至關(guān)重要的作用。

一、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計的必要性

1.規(guī)避單位公共道德風(fēng)險的要求。行政事業(yè)單位使用的資金大多為納稅人的收入，作為廣大社會公眾資金使用的受托者，一旦缺乏控制，履行受托責(zé)任的自覺性就會失去約束，進而產(chǎn)生腐敗。隨著公民的維權(quán)意識越來越強，納稅人對財政預(yù)算披露程度和內(nèi)容的要求愈發(fā)嚴格，如何規(guī)避和控制這些風(fēng)險，最重要的是建立和實施內(nèi)部控制制度，并對內(nèi)部控制的實施效果進行審計。

2.有效實施內(nèi)部控制的保證。內(nèi)部控制是動態(tài)的、持續(xù)的，也是不衡的，受時間、地點、政策、具體執(zhí)行人等因素的變化而變化。內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行是不夠的，常常會因為相關(guān)部門和相關(guān)人員的串通作弊或不作為而失效，因此還需要建立健全監(jiān)督機制，對內(nèi)部控制運行質(zhì)量不斷進行評估，即對內(nèi)部控制設(shè)計、運行及修整活動進行評價。這就要求不斷改善內(nèi)部控制活動，加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制，最有效的手段就是開展內(nèi)部控制審計。內(nèi)部控制審計通過審查和評價內(nèi)部控制的健全性和有效性，評價相關(guān)部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，監(jiān)督其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

3.提高行政事業(yè)單位管理水的要求。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本目標是保證單位資產(chǎn)的安全性和資金的安全運行，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、保障單位財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。加強內(nèi)部控制可以確保單位各項活動有章可循，提高單位會計信息質(zhì)量，保護單位資產(chǎn)的安全完整。實施內(nèi)部控制審計是提升單位管理水的有效途徑。

二、內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中的作用

1、內(nèi)部控制與內(nèi)部審計的關(guān)系

內(nèi)部控制與內(nèi)部審計之間存在一種相互依賴、相互促進的內(nèi)在聯(lián)系。

一方面，內(nèi)部控制減少了審計成本，提高了審計質(zhì)量，并為測試提供了條件。另一方面，審計又對內(nèi)部控制起到再控制的作用，有利于內(nèi)部控制執(zhí)行與運行的有效性，并合理保證內(nèi)部控制不斷趨于完善。

內(nèi)部控制是為實現(xiàn)行政事業(yè)單位目標而制定和實施的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、管理制度、控制措施等一系列活動的總稱，既涉及到行政事業(yè)單位整體層面，又涉及業(yè)務(wù)和事項環(huán)節(jié)，也涉及下屬部門或分支機構(gòu)層面，覆蓋行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的全過程。因此，內(nèi)部控制建設(shè)不是單純的制度設(shè)計，而是要幫助行政事業(yè)單位建立有效的內(nèi)部控制體系。許多行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程和管理制度非常健全，但在實際執(zhí)行中卻流于形式、事故頻發(fā)。而內(nèi)部控制審計更強調(diào)制度的執(zhí)行和落實。

2、內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中的作用

(1)內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的重要手段。由于內(nèi)部控制是為了推進經(jīng)濟實體的有效運營，而內(nèi)部審計則在于協(xié)助管理層調(diào)查、評估內(nèi)部控制制度，適時提供改進建議，以求內(nèi)部控制制度得以持續(xù)實施。在通常情況下，內(nèi)部控制系統(tǒng)由經(jīng)濟實體經(jīng)營管理部門指定并在實施執(zhí)行中評價和改進，通過內(nèi)部審計部門評價內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全性和有效性。內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制系統(tǒng)中的一個重要分支系統(tǒng)，又是實現(xiàn)內(nèi)部控制目標的重要手段，在內(nèi)部控制框架構(gòu)建中如何正確認識內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中的作用，以及如何針對不同的審計任務(wù)制定靈活適用的審計方案，以確保審計質(zhì)量、提高審計工作的實效就顯得尤為重要。

(2)內(nèi)部審計的角色由監(jiān)督者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂普?/p>

將內(nèi)部審計作為一個控制系統(tǒng)而不僅是一個檢查系統(tǒng)。內(nèi)部審計師的主要作用是“確認和建議”，而不再是以往的“監(jiān)督和復(fù)核”。他們通過咨詢活動，為管理當(dāng)局提供專業(yè)服務(wù)，為風(fēng)險管理出謀劃策，降低風(fēng)險，增加組織價值和改善經(jīng)營管理，提高有關(guān)數(shù)據(jù)和信息的相關(guān)性和可靠性，從而在實質(zhì)上促進財務(wù)報告內(nèi)容的確定性和質(zhì)量的提高。

(3)風(fēng)險意識的提高、風(fēng)險管理的加強推動內(nèi)部審計的發(fā)展

風(fēng)險是單位目標無法實現(xiàn)的可能性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標是在一定的經(jīng)費保障下履行國家賦予的公共管理職能。這個目標既強調(diào)了全面履行好公共管理職能，又確定了有限的行政經(jīng)費保障，要履行好職能就必須用好經(jīng)費，用好了經(jīng)費也就保證了職能的落實。風(fēng)險管理的首要工作就是識別影響單位目標實現(xiàn)的各類風(fēng)險因素，評估風(fēng)險進而管理風(fēng)險。開展內(nèi)部控制審計，建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面系統(tǒng)和客觀的評估。對單位經(jīng)濟運行和財務(wù)運作中潛在風(fēng)險預(yù)警預(yù)報，提出控制措施，將可能萌發(fā)的風(fēng)險化解。通過內(nèi)部控制審計，持續(xù)監(jiān)督和定期評估單位內(nèi)部控制活動的有效性，及時識別和認定內(nèi)部控制風(fēng)險，從而進行持續(xù)改進和完善，促進單位內(nèi)部控制水不斷提高。

(4)內(nèi)部審計作為監(jiān)督要素中的最高層次，在內(nèi)控體系中發(fā)揮著重要作用。

整個內(nèi)控體系劃分為三個相對獨立的控制層次：第一個層次是經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生部門嚴格按照內(nèi)部設(shè)計的程序、相互牽制的制度開展業(yè)務(wù)活動，建立起第一道監(jiān)控防線。有關(guān)人員在處理業(yè)務(wù)時，必須明確業(yè)務(wù)處理的權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，嚴格按照控制步驟流程辦理。第二個層次，經(jīng)濟業(yè)務(wù)最終的流向都是反映到財務(wù)報表中去，因此財務(wù)部門就要在事后建立起第二道監(jiān)控防線。要對原始的數(shù)據(jù)、憑證、票據(jù)進行日常性、規(guī)范化的檢查稽核，要及時把監(jiān)督的過程和信息反饋給財務(wù)負責(zé)人。第三個層次，內(nèi)部審計部門要建立起以“查”為主的監(jiān)督防線，通過內(nèi)部控制測試來發(fā)現(xiàn)管理流程中的不足和風(fēng)險，提出改進措施，促進內(nèi)控體系建設(shè)趨于完善。內(nèi)部審計作為監(jiān)督要素中的最高層次，在內(nèi)控體系中發(fā)揮著重要作用。

三、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計中存在的問題和不足

隨著我國財政改革的不斷深化，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的要求越來越高。內(nèi)部控制是否得當(dāng)直接影響到行政事業(yè)單位的工作效率和社會效率。年來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制審計受到越來越多的關(guān)注，但不可否認的是，內(nèi)部控制審計中仍存在著一些問題和不足。

(一)缺乏健全的內(nèi)部控制體系

很少有行政事業(yè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點設(shè)計一套系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制體系不健全致使行政事業(yè)單位自身的內(nèi)部控制制度也失去了根本性指導(dǎo)。部分單位雖然能夠制定一些內(nèi)部控制制度，但內(nèi)控制度涉及的范圍缺乏全面性，未能包含所有人員和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，更多的是僅局限于財務(wù)管理制定、會計核算管理制定、以及資金管理制度等，對內(nèi)部控制的設(shè)計、運行和監(jiān)督等問題缺乏全面性和深層次的思考，內(nèi)控發(fā)揮不出應(yīng)有效果。筆者在對行政事業(yè)單位審計時發(fā)現(xiàn)有的單位甚至設(shè)置違規(guī)的內(nèi)控制度，對單位的有的業(yè)務(wù)事項實行內(nèi)部科室或個人承包制，對承包事項的財務(wù)缺乏監(jiān)管，致使承包事項的財務(wù)沒有真實和完整地反映，其分配的不公引起單位干部職工的不滿。

(二)缺乏完善的監(jiān)督考核機制

很多行政事業(yè)單位內(nèi)審機構(gòu)的設(shè)置不合理,大多屬財務(wù)部門內(nèi)設(shè),沒有獨立性,也就無法進行正常的內(nèi)部控制管理。有些單位雖然具備內(nèi)部審計機構(gòu)或指定專門的審計人員,但不能對內(nèi)部會計管理存在的缺點和問題及履行有效性做出客觀公的評價。

(三)內(nèi)部控制審計方法落后

目前，許多行政事業(yè)單位的內(nèi)審機構(gòu)仍采取事后審計，工作方法單一且落后。這樣沒有對單位內(nèi)部控制進行全方位、全過程的跟蹤監(jiān)審。不進行事前和事中控制，就不會及時發(fā)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)發(fā)生過程中各個環(huán)節(jié)存在的問題，從而無法把行政風(fēng)險降到最低。而且隨著行政單位對計算機信息化等高科技的引入，管理方法的創(chuàng)新，審計內(nèi)容也相應(yīng)擴展，工作內(nèi)容大幅增加，因此，如果審計手段仍停留在原始階段，依靠業(yè)務(wù)素質(zhì)不完善的內(nèi)審人員手工操作，那么內(nèi)審工作的科學(xué)性及權(quán)威性便很難得到切實保障。

(四)內(nèi)部控制審計人員結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致審計局限性

為了更好地服務(wù)和規(guī)范單位的經(jīng)濟行為，內(nèi)部控制審計人員必然參與到單位的各類經(jīng)濟行為中。這就要求審計人員的知識多元化，不僅要懂得財務(wù)和審計知識，而且還要精通各項相關(guān)業(yè)務(wù)。內(nèi)控審計人員的素質(zhì)成為開展高層次審計監(jiān)督的關(guān)鍵所在。由于我國一直存在著一種“審計即是審賬”的，大多數(shù)的內(nèi)控審計人員都是財務(wù)出身，知識面比較單一，缺乏經(jīng)營、管理等相關(guān)方面的知識和經(jīng)驗，因此在審計內(nèi)容方面，一般內(nèi)部審計人員將大部分精力投入到檢查財務(wù)數(shù)據(jù)是否合理合法上，認為這就是內(nèi)控審計，他們的審計對象主要集中在賬證、賬表、賬賬是否相符，忽略了公共服務(wù)效率和效果的控制，片面理解了內(nèi)控制度審計的內(nèi)涵，使得內(nèi)控審計僅從憑證和賬面找問題，難以從實際工作的深層次上發(fā)現(xiàn)問題。

四、內(nèi)部控制審計手段與方法的探索與改進措施

(一)建立健全獨立的內(nèi)審機構(gòu)。行政事業(yè)單位，特別是行政主管部門設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，是搞好系統(tǒng)內(nèi)部審計的基本保證。在對行政事業(yè)單位機構(gòu)實施改革的時候，我們不能強行要求各行政事業(yè)單位都要設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，但是各行業(yè)的行政事業(yè)主管部門應(yīng)設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，如果行業(yè)主管部門都沒有獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，勢必不利于內(nèi)部審計工作的正常開展。行業(yè)行政主管部門內(nèi)部審計部門的獨立性應(yīng)強調(diào)與其它職能部門相對獨立，特別要求的是與財務(wù)、紀檢、監(jiān)察部門分設(shè)，不能有行政隸屬關(guān)系，內(nèi)部審計機構(gòu)要在本單位主要負責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，獨立行使內(nèi)部審計職能，對本單位主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)并報告工作。

(二)建立健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督體系

一是充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，定期對違法亂紀行為進行曝光;二是加強財政、稅務(wù)、審計等部門的合作，形成有力的監(jiān)督合力，充分發(fā)揮審計機關(guān)、社會審計機構(gòu)的權(quán)威性的監(jiān)督作用，定期或不定期對行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度進行評價，以杜絕單位負責(zé)人濫用職權(quán)所造成的內(nèi)部會計控制制度形同虛設(shè)的現(xiàn)象發(fā)生;三是財政部門作為會計工作的主要外部監(jiān)督者，應(yīng)進一步硬化預(yù)算約束，加強財政監(jiān)督，強化績效理念，規(guī)范收入分配，建立有效的激勵機制和全面科學(xué)的績效評價體系，提高單位的依法理財積極性，以及建立健全內(nèi)控制度的自覺性。

(三)建立合理有效的內(nèi)部控制審計標準化管理

一是在審計目標上，堅持查找內(nèi)部控制缺陷和優(yōu)化內(nèi)部控制相結(jié)合。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的審查評價既要揭示本單位的內(nèi)部控制缺陷和漏洞，更要持續(xù)不懈地促進內(nèi)部控制的優(yōu)化，為行政事業(yè)單位科學(xué)履職提供有力保障。二是在審計方式上，實現(xiàn)事后審計與事前事中審計結(jié)合，審計重心前移，實施全過程跟蹤、“同步”控制和突出“環(huán)節(jié)”控制，不但關(guān)注控制過程，還重點控制結(jié)果，達到降低風(fēng)險成本，突出增值目標;三是在審計形式上，堅持整合審計和單一審計相結(jié)合.既可以采取全面內(nèi)部控制或?qū)ｍ梼?nèi)部控制審計的形式，也可根據(jù)“整合審計”理念，將內(nèi)部控制審計與和業(yè)務(wù)審計、信息技術(shù)審計、財務(wù)審計有機整合起來;四是在審計內(nèi)容上，堅持全面內(nèi)部控制審計與專項內(nèi)部控制審計相結(jié)合。一方面，對本單位的內(nèi)部控制情況進行全面、系統(tǒng)地審查評價;另一方面，還可以對政策貫徹落實、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)收支、信息安全等內(nèi)部控制進行專項審計。

(四)培養(yǎng)復(fù)合型審計人才，提高審計人員的判斷能力

一是加強對內(nèi)審人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力，通過舉辦審計項目現(xiàn)場觀摩會、評比會等形式，使內(nèi)審人員掌握更多的業(yè)務(wù)知識和政策法規(guī)，鼓勵內(nèi)審人員參加國際注冊內(nèi)部審計師和審計專業(yè)技術(shù)資格考試;二是嚴格遵守職業(yè)道德規(guī)范，保證以客觀、公正態(tài)度參與審計項目檢查，敢于堅持原則，善于協(xié)調(diào)好審計與被審計的關(guān)系，贏得被審計對象的信任和尊重;三是完善內(nèi)審人員業(yè)績考評辦法，要充分引入人才競爭激勵機制，實行獎罰并重，擇優(yōu)上崗，把承擔(dān)的工作任務(wù)和取得的績效與個人利益直接掛鉤，創(chuàng)造等競爭機會，激發(fā)內(nèi)審人員積極性，實現(xiàn)個人目標和組織目標有機統(tǒng)一。同時對審計監(jiān)督應(yīng)作為而不作為、作為不到位、作為效率低下，應(yīng)追究相關(guān)內(nèi)審人員責(zé)任，有效地保證內(nèi)審工作質(zhì)量。

(五)健全內(nèi)控審計管理制度健全相關(guān)法律法規(guī)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部控制審計制度的建設(shè)，在嚴格遵循國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位面臨的實際情況，建立健全內(nèi)部控制審計制度，隨時關(guān)注現(xiàn)有流程中的控制措施是否全面涵蓋了風(fēng)險，這些控制措施設(shè)計是否合理，是否形成了充分的控制證據(jù)，控制措施是否在相關(guān)規(guī)章制度中予以體現(xiàn)。應(yīng)該根據(jù)情況的變化和出現(xiàn)的問題對相應(yīng)的內(nèi)部控制制度作出及時修正或建立新的內(nèi)控制度。不斷的進行自我評估和改進，使審計工作具有權(quán)威性，避免使內(nèi)部控制審計成為一紙空談。