十二屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定，被傳得沸沸揚揚、爭議不斷的大部制改革方案塵埃落定。專家認為，這一輪改革須在今年年底完成，因為國務院機構改革與職能轉變是地方改革的風向標，明年，省級的改革即將開始。

事實上，早在1992年的廣東順德，縣級政府最早的大部制改革試驗便已開始實施。當年，順德撤縣設市，成為廣東省“綜合配套改革試驗市”，開始了以轉變政府職能的改革。全市56個黨政機構精簡為28個。

此次國務院機構改革方案從課題研究到方案通過，歷時1年，在很多方面吸納了廣東、尤其是順德的改革經驗。從佛山看中央，佛山市市長劉悅倫認為，此輪國務院機構改革有五大亮點，但方案也并非十全十美。他還指出，機構改革和政府職能轉變最大的阻力，并不是來自于部門利益的阻撓，而是如何改好、轉變好，同時又不能亂。2009年，已成為佛山市轄區的順德啟動了“最大膽”的大部制改革，區委區政府的41個部門被減為16個。

改革開放以來，我國進行了6次大規模的政府機構改革，取得了很大的成就，也出現了一些問題。專家希望，抓住時機進一步推進改革，整合機構，通過兩屆政府改革，到2020年建立起由精干大部門組成的政府組織架構，這樣的機構設置便可基本穩定下來。

佛山政府機構改革有多大膽?

2009年8月，廣東省佛山市順德區啟動后來被稱為“最大膽”的大部制改革，順德區委區政府41個部門被大幅削減至16個。

順德區紀委、審計局和信訪局組成新的區紀委，文體廣電新聞出版局和區委宣傳部組成了新的區委宣傳部，司法局和區政法委組成了新的區政法委，區委辦和區政府辦合署辦公，區統戰部、農村工作部、工會、共青團區委、婦聯、工商聯、殘聯組成了新的黨委“社會工作部”，工商、地稅、質監、藥監、國土等9個部門，也一并納入了機構整合的范圍。

驚人、迅速、持續

外界驚呼這場改革石破天驚，且動作“迅雷不及掩耳”。

2009年9月14日?16日，順德區從宣布改革到人事變動結束，僅花了3天時間。時間之短，讓它轄下的1000余名公務員來不及反應。

2009年大部制改革后，新成立的“部局”一把手大都由區委副書記、區委常委和副區長兼任，而原“部局”的正職全部成了副職，原來部門的副職成了新設的“局務委員”。這也造成了后來“一正多副”的尷尬。全國人大代表、佛山市市長劉悅倫接受《中國經濟周刊》采訪時表示，這是過渡時期的一個必然現象，但還是要人性化，通過退休、深造、進修、轉崗等方式漸進地消化、淘汰。

2009年的大部制改革之后，順德的體制改革一直沒有停止2018大部制機構改革。2011年9月，順德在此前大部制改革的基礎之上，制定了一套社會體制綜合改革方案，并提出了“大部制、小政府、大社會”的改革目標。

“我們緊接著進行了行政審批職能的改革和行政審批流程的再造。”劉悅倫說大部制改革2018年3月，如果僅僅是減少部門，而沒有后來的系列改革，也不會達到預期的效果。“部門的數量不是關鍵，只要政府職能轉變了，就能達到預期的目的。”

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順德模式早聞名

順德人血液里流淌著改革血液。

早在1992年，順德便成為廣東省“綜合配套改革試驗市”，并開始了以轉變政府職能的改革。這是中國縣級政府最早實施的大部制改革之一，“順德模式”也因而聞名。

在那一輪改革中，全市56個黨政機構精簡為28個，各部門的內設機構精簡了125個、臨時機構撤銷了100個，在編人員精簡了223人。當時的機構改革“不分黨委部門或政府部門，一律按工作性質、職能考慮撤并”，依據的原則是，“同類合并、另起爐灶、保留強化、轉性分離”。

那場改革的力度之大也為17年后被譽為“石破天驚”的再一次機構大撤并奠定了基礎。

劉悅倫總結順德經驗時說：“機構改革不是為大部制而大部制，大部制只是手段，根本目的是政府職能轉變。”

2018年中央大部制改革

以順德作為標桿，整個佛山市形成了深化行政管理體制改革的共識。該市提出，要解決政府職能越位、缺位、錯位等問題，要堅決取消一批、下放一批、向社會轉移一批行政審批職能。

據悉，廣東省方面希望佛山能成為全省深化行政管理體制改革試點市。

中央吸納多少順德經驗

此次中央政府的機構改革方案很大程度上吸取了廣東經驗，包括佛山順德的經驗。

在醞釀這次改革方案前，廣東省向中央匯報了這些年行政體制改革的成果，并希望中央能向廣東下放一些權力和進行一些行政職能的轉變。此后，中央的調研小組數次赴廣東調研，都到了佛山，把廣東的經驗帶回北京。佛山方面也派人到北京介紹經驗。

劉悅倫介紹，中央最后的方案將廣東一些比較成熟的經驗納入了其中。例如，食品藥品監督的大部制整合，這是從佛山最先開始的;關于工商登記制度的改革，佛山、東莞、深圳、珠海都已經實施了。減少前置審批，只要一登記，當天就可以拿到營業執照;培育社會組織，再向社會組織放權，這是廣東這兩年一直比較強調的做法，也是佛山的做法。

大部制改革2018年3月全國人大代表、佛山市市長劉悅倫：

大部制改革不怕“割肉”，最怕“翻燒餅”

行政體制改革的核心是政府職能轉變

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3月14日，2018大部制機構改革全國人大代表、佛山市市長劉悅倫接受《中國經濟周刊》采訪，從順德模式、佛山經驗，剖析中央此輪大部制改革。

此次國務院機構改革和職能轉變方案有哪些亮點?

劉悅倫：亮點一，在機構改革和職能轉變當中，更加突出了職能轉變，而不是突出機構。

這段時間，媒體關注的焦點一直集中在機構改革上，例如，撤并哪些部門，新設哪些部門，相比之下，對政府的職能轉變關注較少。但實際上，行政體制改革最核心的問題是政府的職能轉變，政府職能如何順應市場經濟體制的要求，如何更好地順應企業發展的要求，順應廣大人民群眾的需求，提供更好的、更加公開、透明、高效、廉潔的公共服務。這個方案突出了政府職能的轉變，并使大部制的機構改革服從于職能轉變，而不是將重點放在機構的撤并上。

有一段時間，我認為歷史上的行政體制改革進入了誤區，光突出了機構改革本身而沒有注重行政體制。若沒有考慮清楚哪些職能該轉，哪些職能該放，哪些職能該取消，早晚有一天這個機構又會恢復原樣。行政管理學上有一個帕金森定律，說的就是行政機構精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的過程。這個方案沒有糾纏于機構改革，這是一個亮點。

亮點二是放權，向地方放權，向企業放權，向社會放權。

向地方放權正是地方政府一直以來的呼吁。一些項目，明明通過了規劃，符合規劃要求，也不涉及到跨區域的協調，又不用中央政府花一分錢，為什么還要拿到中央政府來審批?大家對這個事情想不清楚。這次就把這些項目審批權向地方政府下放。

亮點三是整合權利和整合資源。

過去我們管理上會出現一些碎片化的現象，碎片化容易導致重復，也容易出現盲點和漏洞。例如，食品藥品的監管，過去由食品藥品監督局、衛生局、質監局、工商局等多個部門同時在管，分別在生產領域、流通領域、銷售領域各管一套，這就是碎片化管理的典型。但恰恰，食品藥品需要的是系統化的監管，覆蓋到每一個環節。現在整合職能，成立了統一的監管機構是正確的方向。還有一個比較重要的整合是各種公共資源交易臺的整合2018年中央大部制改革，建立統一規范的公共資源交易臺。佛山過去也在整合，但整合得不徹底。現在如果能夠把它整合成一個交易臺是好事。

亮點四：中央這次總算決定減少專項轉移支付和收費。

各個省和地方政府都在向中央反映，過去專項轉移支付太多，一般性轉移支付太少。如果按照中央專項轉移支付的要求，地方必須要配套，但實際上地方并沒有那么多錢進行配套，最后這個項目做出來可能就是半吊子工程，會出現各種各樣的問題。

亮點五：提出減少各種評比考核和檢查活動。

我們覺得上面對我們的考核確實太多了，包括中央政府和省政府對我們的考核，光省政府的考核就有67項，現在廣東省已經壓縮到了大概七八項，中央政府的考核也不少，這次提出來要減少考核評比，地方肯定歡迎。

此次改革能不能說盡善盡美，有哪些需要注意?

12日，中國人民大學毛壽龍教授在接受《華夏時報》記者采訪時認為，盡管目前仍有27個部，但是對當前存在的突出問題已作出了回應，這點值得肯定，比如能源問題、環保問題、住房問題。毛壽龍此前上交過相關課題研究報告。

劉悅倫：并非十全十美，國家下一步行政體制改革還有幾點需要注意：

第一，改革應該走群眾路線，應該實行開放式的改革，避免關起門來搞改革，避免小圈子的改革，這是我們佛山的經驗。佛山在推進行政審批制度改革時，開了多次座談會爭取企業和市民各方面的意見，發了700多份問卷，在此基礎上制定的改革方案。我們清理出了所有的政府部門、行政機構及其下屬事業單位、群眾團體的審批職能，根據群眾意見全面徹底清理，然后，再決定進一步減政放權。

第二，行政體制改革還有一個大問題沒有涉及，那就是行政審批流程的再造，我以為這是一個缺陷。有了機構，有了職能，還必須按一定的程序去執行。過去的流程存在一些問題，例如，不公開、不透明、暗箱操作。佛山現在推行網上審批，要求今年年底90%以上要實現網上審批。我們現在甚至在進行“行政終端機”的試點，市民或企業要辦任何事情，都不用去現場，不用與辦事員見面，直接通過終端機進行辦理，這不僅大幅度地縮短了時間，而且，減少了腐敗，因為你根本不需要與辦事員面對面。行政審批流程的再造是一篇大文章。行政體制改革應該以行政職能的轉變，以機構改革為輔助，同時還應以流程再造為支撐，使得政府的行政只能轉變真正實現。

第三，我以為，大部制改革今后仍然要圍繞著行政職能轉變，看準了再干，循序漸進地干。我不主張部門采取很劇烈的改革重組模式。部門改革并不是一個最關鍵的問題，部門改革必須圍繞職能轉變的核心來考慮2018大部制改革方案。而且部門改革不應該反復折騰，一旦定好了，應該有一個相對的穩定期。全世界的政府部門特別是發達國家的政府部門，沒有兩三年就折騰一次的。我們國家的部門改革，20多年已經改了7次，相對多了一點。我建議，這次一旦穩定下來，應該相對穩定一段時間，不應該再過兩三年又動。

第四，放權以后要注意監管，現在最擔心的事情不是推不推得動，不是這些部門肯不肯改，真正怕的是，改革放權之后某些方面管不住了，然后又死灰復燃。權力下放之后要注意監管，要管得住，爭取不要走回頭路。

很多人認為，機構改革的阻力很大，往往來自于部門利益。您認為改革最大的困難是什么?

劉悅倫：大家總以為機構改革和政府職能轉變是一個阻力非常大的事情，理由是改革就是割自己的肉，沖破部門利益。這個問題確實存在，但這并不是機構改革和政府職能轉變的最大困難。這個困難只要中央政府下決心或者上級政府下決心，都能夠推進。

自1982年至今，行政體制改革已經到了第7次，有哪一次推不下去?有哪一次造成了很大的社會動蕩?1998年的那一次機構改革，力度非常大，很多部門合并之后，涉及到許多人要轉崗、退休或再深造培訓，但最后都照樣推進。如果這個部門的負責人說不想改，把他的位置換掉，他馬上就改了;如果說我這個市長不想改，省里面一定要改，我也必須要改。因此，我并不認同說部門利益是機構改革最大的阻力和障礙。

真正的難度在于怎樣把行政體制改好，把機構改好，把行政職能轉變好，既放了權轉變了職能同時又沒亂。如果說這次沒有改好，過了一段時間出現問題和漏洞，然后又“翻燒餅”，行政機構重新膨脹，又恢復到原來的樣子，這個改革就失敗了2018大部制機構改革。如何實現科學、合理、實事求是的改革和卓有成效的改革，這是最大的難度。

現在看來，順德的機構改革總體上是對路的。當然，我們回去還要對照國家的改革方案繼續完善。

“大部制改革方案”誕生記

2008年3月，首輪大部門制改革在萬眾矚目中高調啟程。無論是整合相同或相的職能，對政府機構進行綜合設置;還是理順部門之間關系，形成更加精干高效的政府組織結構，都超出了人們之前的想象。

2013年3月，新一輪大部制改革再次啟動。

3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案(草案)公布，引發各界廣泛討論。3月14日，十二屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革和職能轉變方案(下稱“機構改革方案”)的決定。

曾經參與機構改革方案研究設計的中國行政管理學會副秘書長沈榮華向《中國經濟周刊》介紹，2008年機構改革后，新一輪大部制改革就已經開始醞釀。中央機構編制委員會辦公室(下稱“中編辦”)組織力量先對2008年機構改革進行了全面調研和評估，就成績、問題和改革方向提出了一些設想。

改革真正進入議事日程是在2012年4月。據記者了解，當時中編辦委托國家行政學院承擔機構改革的課題。課題組先后走訪相關部委，尤其在2008年進行過大部制改革的國家民用航空局等部門進行調研，了解大部制的現狀以及運行中存在的障礙和問題，并將這些問題理順后進行重新設計，以形成大部制改革的整體框架和思路。半年后，2012年9月底，國家行政學院將該課題成果交付中編辦。

黨的十八大閉幕后，中央政治局常委會決定成立文件起草組，由中編辦牽頭負責起草改革方案。起草組成員有國務院辦公廳、國家發改委、國務院法制辦等綜合部門的人員，主要是以專家型官員為主。

在方案形成過程中，文件起草組就機構改革問題聽取了*、國務院有關領導同志以及相關部門主要負責同志的意見。就國務院部門轉變職能、提高效率、搞好服務問題，召開4個座談會，聽取了20個省級政府或其部門負責同志、10個國務院部門主要負責同志、部分國有和民營企業負責人以及專家學者的意見，還書面征求了*、全國人大和國務院46個部門主要負責同志的意見。

在一系列緊鑼密鼓的安排后，由中編辦牽頭的機構改革方案草案終于完成，于2月23日通過中共中央政治局會議的討論，并在2月28日召開的中共十八屆二中全會上進行了完善。而改革方案要具有法律效力大部制改革2018年3月，最終要經過全國人民代表大會審議通過。

對此，國家行政學院教授宋世明向《中國經濟周刊》評述道：“這個方案應該說是在*領導下群策群力、發揚民主、集思廣益、科學決策的結果，凝聚了各方面的智慧。”

3月10日，在十二屆全國人大一次會議第三次全體會議上，國務委員兼國務院秘書長馬凱作關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明。傳說中的新一輪大部制改革方案終于露出真容。

此次機構改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少兩個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

早期參與課題研究的國家行政學院研究員胡仙芝表示，此次機構改革的幾個重點“都具有強烈的社會需求，如鐵路的政企分開問題，海洋安全問題，能源安全的國家戰略實施問題，以及公共服務和民生中涉及的食品安全、計劃生育問題等等。”

大部制改革基本完成在2020年?

改革開放以來，2018年中央大部制改革我國分別于1982、1988、1993、1998、2003和2008年進行了6次大規模的政府機構改革。改革一次比一次深刻，一次比一次取得的成效更大。

“1+1”要實現“>2”

通過歷次政府機構改革，政府機構得以精簡，組織結構趨于合理，但仍然存在著機構設置重疊，部門職能交叉，業務分工過細，權責配置脫節等問題。尤其是2008年大部制改革后，內部關系沒有理順，新“大部委”中的各個部門之間“貌合神離”的現象比較突出，并未實現1+1>2的改革初衷。

一位不愿具名的學者向《中國經濟周刊》分析，有的部門，如某局合并到相關部委以后，轉為部管局，但仍各干各的，決策沒有提到大部層面統籌協調，只是制定規章時通過一下部里。

國家行政學院教授、行政文化委員會副會長許耀桐也對此指出：“有的是原班人馬直接加入，甚至連辦公地點都不在一塊，部門之間還是畫地為牢，各自為政。即使是合在一起的司處，也就是原來兩三個人辦公的增加到三四個人在一起工作。這就沒有體現大部制改革的基本目的。”

在許耀桐看來，實行大部制，就是要體現綜合事務、綜合協調、綜合管理、綜合服務，但是，目前權力劃分配置和相互制約沒有到位。“現在政府機構的權力往往過大，既能決策、又能執行、還能監督。大部制改革2018年3月搞大部制就是要實行‘權力三分’，實現權力的協調和制約，但這樣的問題并沒有解決。”

值得肯定的是，本次機構改革和職能轉變方案中，不僅體現了機構調整，還有更多的是關于職能轉變。在職能轉變上，一個重點就是放權。在機構改革方案中2018大部制機構改革，有專門的章節談到“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，還專門談到“充分發揮中央和地方兩個積極性”的問題。

“這次改革更加注重于那些實行了大部制改革的部門在職能方面的轉變，確實減少了職權，加強了宏觀性管理，并為今后的大部制改革準備了更大的空間，對大部制改革的頂層設計、全盤謀劃、整體把握會進一步加強。”許耀桐說，此次機構改革方案從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發了企業和個人創業的積極性，在以前的機構改革中并不多見。

“如果沒有大的國際環境的變化，如果國內的局勢不出現重大的變化，按照慣例，國務院機構改革年底必須完成。因為國務院機構改革與職能轉變是地方改革的風向標，明年省級的機構改革和職能轉變就要開始了。”國家行政學院教授宋世明說。

不過，目前我國的一些政府管理領域中仍然存在著職能交叉、部門分割、權責不清等問題，需要逐步加以解決。從行業領域看，在農業管理方面，產前、產中、產后管理涉及10多個部門;在文化管理方面，新聞出版和廣電合并之后，文化、商標、專利等部門之間仍存在著職能交叉、多頭管理現象等等。

據此，國家行政學院研究員胡仙芝認為，下一輪機構改革，應繼續有選擇地探索實行大部門體制，更加注重綜合管理。“比如逐步向大農業、大文化、大金融等大職能部門過渡，使相相關職能盡量由一個部門管理為主。”

一步到位，還是循序漸進?

鑒于國外經驗，2018年中央大部制改革有學者提出我國的大部制改革應該“一步到位”，一步減少10個或20個機構。

這種有些理想化、簡單化的觀點，并未得到官方的認同和采納。中國行政管理學會副秘書長沈榮華向《中國經濟周刊》解釋說，主要是因為目前我國仍處于轉型時期，*正在不斷完善的過程中，作為上層建筑的機構改革，既不能滯后，也不必跨越，而應同步。“要根據經濟體制的進程，根據我國的實際情況，按照不同時期經濟社會發展的需要，穩步推進政府機構改革。”

沈榮華認為，經過下一輪大部制改革，我國大部制的機構數量保持在22個左右比較合適。“這個數字是根據我國的國情得出的，同時跟發達市場經濟國家相比也基本相當。”

由此，許耀桐建議，這次機構改革之后，中央要加大頂層設計和總體規劃，不要再“小打小鬧”、搞零敲碎打式的機構改革了。“應該是通過幾年的較長時間，進行通盤考慮、全面謀劃，然后提出系統的改革方案，推動大部制的整體性改革。”

據過往經驗，政府換屆一般是集中進行改革的時機。沈榮華通過《中國經濟周刊》建議，如能抓住時機進一步推進改革，整合機構，通過兩屆政府改革，到2020年建立起由精干大部門組成的政府組織架構。這樣的機構設置就可基本穩定下來。

專家提出的這個時間點是基于黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，該意見確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的指導、基本原則、總體目標和主要任務。明確提出“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的*行政管理體制。”

“到2020年，我國的大部制改革應該能夠基本完成。” 沈榮華說2018大部制改革方案。

外國政府有多少部門?

從世界范圍看，各國政府部門(國外通稱“內閣部門”)設置主要涵蓋政務、經濟、社會三大類部門，但部門設置數量不盡相同。數量多的在30個左右，如巴西和墨西哥25個、馬來西亞27個、南非28個、新西蘭35個，印度多達49個。數量少的，政府主要由精干的大部門組成，部門數量一般在16個左右，如英國和澳大利亞18個、俄羅斯16個、美國和法國是15個、德國14個、日本11個、瑞典10個，瑞士則只有8個。

據專家介紹，大多數國家的大部制都是逐步實現的，都經歷了一個機構整合、形成框架和逐步完善的過程。但也有一些國家是一步到位的。比如，澳大利亞1987年從28個減少到18個，日本2001年從23個部門減少到11個。

日本、澳大利亞等少數國家之所以能夠一步到位，在中國行政管理學會副秘書長沈榮華看來，“其前提條件是市場經濟比較成熟、政府職能比較定型，所以可以做到。”

國務院機構如何設置

部

作為機構名稱，在政府機構系統中特指國務院履行行政管理職能的組成部門，如此次改革中被撤并的衛生部

2018大部制機構改革委

作為機構名稱，是委員會的簡稱。用“委”作為名稱的機構，其管理的內容具有一定的綜合性，如此次改革中新組建的國家衛生和計劃生育委員會

行

作為機構名稱，國務院組成部門中特指中國人民銀行

署

作為機構名稱，主要用于國務院的組成部門和直屬機構，如作為國務院組成部門的審計署、此次改革中被撤并的新聞出版總署

辦

作為機構名稱，是辦公廳的簡稱

議事協調機構的辦事機構也稱“辦”，如國務院扶貧辦

局

作為機構名稱，主要用于國務院直屬機構，如國家統計局

國務院部門的內設機構，有的也稱局，如此次改革中組建的、由交通運輸部管理的國家鐵路局

總局

作為機構名稱，主要用于國務院直屬機構，如國家稅務總局、此次改革中新組建的國家食品藥品監督管理總局