“383”方案，是指2013年由國家發展改革委副主任劉鶴擔綱領銜撰寫的一個改革方案，包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。該方案建議將改革分為三個階段，即2013年至的期改革、至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。

383改革方案

所謂“383”方案，是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。

“三位一體”是指完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制三方面的綜合改革;“三個關聯性改革組合”是指三方面改革相互作用和影響;八個重點改革領域)。

方案建議將改革分為三個階段，即2013年至的期改革、至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。

該方案由國研中心課題組由該中心主任李偉與國家發改委副主任劉鶴擔綱領銜負責制定，國研中心多位資深專家參與寫作。

“383”改革方案指導

方案指出，中國經濟社會發展存在深層次體制和政策弊端，為實現十八大提出的2020年全面建成小康社會的新要求和全面深化改革開放的新任務，今后幾年必須在深化改革開放、轉變發展方式上取得實質性進展。

方案強調，新一輪改革目標是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的*，具體措施是推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的“三位一體”改革。

方案指出，“三位一體”改革的關鍵在于“正確處理政府和市場的關系”，為此必須推動行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制以及對外開放等八個重點領域的改革。

“383”改革方案的“三位一體”改革思路

新一輪改革的目標

是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的*。

富有活力，就是要大幅度減少政府對經濟活動的干預，通過完善產品市場和要素市場體系，更大程度地調動各方面的積極性;

創新導向，就是營造有利于創新的制度環境，完善創新激勵機制，促進轉型升級，更大范圍地激發企業和個人的創造性;

包容有序，就是大力推進權利公、機會公、規則公，使全體人民通過勤奮努力公正分享發展成果;

法治保障，就是使各種所有制經濟和各類經濟活動得到法律的等對待和保護，穩定發展的信心和預期。經過改革，形成適應經濟社會發展的新形勢、新要求的制度環境，打造*的升級版。

實現上述目標方法

在以往市場、政府和企業改革的基礎上，著力推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的新“三位一體”改革。

完善市場體系，重點是深化基礎產業領域和土地、勞動力、資本等生產要素市場的改革，使市場更大范圍、更為有效地發揮資源配置的基礎性作用;

轉變政府職能，重點是減少審批，理順事權，提高透明度，促進財稅體制的重要轉型，使政府能夠更好地提供公共產品，維護社會公正義;

創新企業體制，重點是放寬準入、鼓勵競爭，營造各類企業等使用生產要素和創新資源的外部環境，使企業由主要依托低成本要素組合優勢，轉向更多地依托轉型升級、創新驅動。

“三位一體”改革關鍵

是正確處理政府和市場的關系。

政府和市場并非簡單的此消彼長關系，而應當形成互補共生的關系。國內外歷史經驗表明，有效的市場通常對應著有效的政府，反之亦然。政府應在外部性強、自身具備優勢、能夠給企業和市場帶來補充支撐效應的領域發揮作用。這樣，隨著市場和企業的成長，政府的作用也會相應增長。

政府發揮作用的合理范圍也是隨著經濟增長階段和經濟形勢的變化而變化。在經濟發展的較低階段，政府在外部性突出、確定性較強的領域，如基礎設施建設領域，可以發揮重要作用，為企業發展創造有利條件，支持經濟的高速增長。而當大規模基礎設施建設時期結束，更多依靠產業升級和創新驅動的時候，政府就應當減少對經濟活動的直接參與，主要致力于培育有利于創新的制度和政策環境。在某些特殊情景如應對金融危機沖擊時，政府有必要采取一些行政措施，但轉入常規增長后，就要把本應由企業和市場來辦的事情交還給企業和市場。

為此，必須推動行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制以及對外開放等八個重點領域的改革。

383”改革方案八個重點改革領域

行政體制改革

以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少行政審批為重點，深化政府行政管理體制改革。轉變發展方式、推進社會轉型，迫切需要轉變政府職能。應抓住當前深化改革的有利時機，推進各項職能轉變，大幅度實質性減少行政審批，提高政府決策科學性，增強政府運作透明度，盡快使依法行政取得實質性進展。

?有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段，主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調控。調整市場監管重心，減少行業進入的前置性審批，加強質量、安全、環保、節能、技術標準等方面的一線監管。加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，維護公競爭環境，對監管不作為造成重大損失的，相關監管部門和人員需承擔相應法律和經濟責任。積極鼓勵和扶持社會力量參與提供公共服務，擴大政府購買服務范圍。

?采取得力措施，大幅度實質性減少行政審批。對國務院機構改革方案中已明確要清理和減少的行政許可、行政審批，必須按期完成。對仍需審批的項目，規定審批時限，到期不批復視為同意。對不涉及國家安全和企業秘密的審批，在網上公布審批流程、條件和進度，接受企業和社會公眾的質詢。建立審批事項重大失誤責任追究制，對審批失當造成重大損失的，追究相關人員責任。

?提高政府決策效率和科學性。改進政府決策協調機制，將部門會簽制度改為牽頭部門負責制。對涉及公眾利益的重大決策，決策前應組織相關機構、智庫等進行必要論證，有的要舉行聽證會;事中要有跟進評估、反饋調整;事后應組織包括第三方機構在內的有關方面評估政策效果，并公布評估結果。

?提高政府運行透明度。擴大各級政府在三公經費、轉移支付等領域的公開內容，詳細公布各級政府財政收支和政府間轉移支付的計算方法。建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期匯報制度，凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法，應及時公開。總結有關地方經驗，完善地方政府定期向人大匯報工作機制，推行電視、網上直播等做法，有效提高政府運行透明度。

?真正落實依法行政。引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護自身正當權益，監督行政機關依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例，進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件。

?完善公職人員薪酬體系。根據經濟增長、物價變動和社會均收入水，合理確定政府部門和公立機構職工收入水及其增長機制。建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休后方可領取。規范崗位權責，減少政府官員自由裁量權，構建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔干部做起，加快官員公布個人財產進度。

壟斷領域改革

以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點，加快基礎產業領域改革。基礎產業的壟斷弊端，已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響。大力度推進基礎行業改革刻不容緩。改革的重點是放寬準入，形成競爭性市場結構，同時在自然壟斷環節形成有效監管。

?開放投資，探索適合國情的鐵路運營模式。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上，選擇一批發展潛力較大、業務邊界清晰、適合于成立干線公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時進行其他市場化的融資試點，保障鐵路建設投資穩定增長。借鑒國際上“網運分離”“區域競爭”“干線公司+行線競爭”等運營模式，探索適合國情的鐵路運營模式。鐵路監管部門應制定并實施通路權開放等相關規則。

?以形成成品油定價新機制、放寬非常規油氣資源的勘探開發準入為突破口，推進石油天然氣行業的改革。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。放寬非常規油氣資源勘探開發市場準入，完善礦權出讓和轉讓制度，將頁巖油等非常規油氣資源作為獨立礦種，納入礦權管理，加速相關資源的勘探開發。將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度。

?引入大用戶直購電，建立實時競爭發電市場，深化電力體制改革。實行大用戶直購電，開展“競價上網”，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革，上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定;輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業效率的獨立輸配電價;居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價。

?加快業務相互開放，實質性推進三網融合。實現電信、互聯網、廣電主體業務相互開放和相互進入。整合分散的監管職能，建立統一監管體系。再次重組電信企業，形成多家競爭實力相當的電信運營商。

土地制度改革

以權利等、放開準入、公分享為重點，深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利等、市場統一、增值收益公共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。 金融服務機構。

?推進利率市場化進程，倒逼金融機構提升競爭力和創新能力，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎。推動大額可轉讓存單(CD)的利率市場化，取消貸款利率下浮限制，擴大市場化定價的金融產品規模，形成完整的市場化基準收益率曲線。設立存款保險制度，建立金融機構破產退出機制，以并購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構。

?推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換。十年內使人民幣成為主要的國際結算和投資計價貨幣，在局部市場成為國際儲備貨幣。以此倒逼外匯市場、跨境投資、債券市場、金融機構本外幣綜合經營等領域的改革。

?以適應轉型升級和城鎮化建設需要為重點完善金融市場體系。重點發展面向中小企業和創新型企業的創業板、新三板、場外市場等多層次資本市場體系。大幅度提高債券在融資結構中的比重，實現場內外市場、銀行間及交易所市場的互聯互通，建立統一的債券監管體系。深化發行制度市場化改革，重點從發行環節實質審核轉向信息披露。監管重點從行政性審批和保護金融機構，轉向防控風險為本和保護金融消費者。強化央行對金融體系系統性風險防范的協調職能。構建中央與地方分層有序的金融管理體系。

金融體系改革

以降低金融行業準入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再衡的有利時機，建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進程;化解潛在金融風險;與財稅體制和要素價格改革等相配合，形成協同效應。

?深化金融機構產權結構和治理結構改革。降低金融行業準入門檻，形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經濟的金融服務需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例，通過金股等國際通行的股權形式和有效監管，體現國家對金融機構的控制力。在城市商業銀行等區域性金融機構經營狀況總體穩定的情況下，及早推進并購重組和股權多元化，以控制和化解風險隱患。降低金融行業準入門檻，鼓勵能滿足金融服務需求的新興民營金融機構的發展，特別是鼓勵有實力的互聯網機構發揮自身獨特優勢進入小微金融領域，鼓勵社會資金設立農村

財稅體制改革

以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點，啟動新一輪財稅體制改革。以分稅制為基礎的財稅體制與*基本適應，總體方向需繼續堅持。針對現存的政府事權不清、收支結構不合理、地方債務風險突出等問題，應在維持宏觀稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下，以中央政府上劃部分事權建立“國民基礎社會保障包”為突破口，深入推進財稅體制改革，優化收支結構，促進政府職能轉變，增強中長期財政穩定性和可持續性。

?以事權合理劃分重新確定財力配置。合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優先原則，進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

?實施“國民基礎社會保障包”制度。為促進人口自由流動、保障國民基本社會權益、帶動資源優化配置和生產率提高，可設計并實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。

起步階段該保障包的內容可包括：用名義賬戶制統一各類人群的基本養老保險，基本養老保險基金實行全國統籌;醫保參保補貼實現費隨人走，人口跨行政區流動時補貼由上級政府承擔;中央政府對義務教育生均經費實行按在校生人數均一定額投入;對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。這些待遇都記錄到個人社會保障卡中，全體人民均可享受。社會保障卡具有補貼結算功能，并實現全國范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，隨著時間推移逐步擴展內容、提高水，并最終取代戶籍制度。

?積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅建設。加快建立不動產登記制。擴大房產稅試點范圍，盡快完善相關制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產環節改為零售環節征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入，市、區縣政府每項非稅收入征收均需要省級人大以上批準。

?規范地方發債制度，防范債務風險。健全政府會計制度，編制政府資產負債表。明確地方政府債務主體，提高地方融資活動透明度。規范地方融資臺，“開前門、堵后門”，擴大地方政府自行發債范圍，并建立債務風險預警機制。啟動市政收益債發行，通過資產證券化、引入保險和養老金等機構投資者拓寬地方政府融資渠道。

?建立和完善基礎性財稅制度。實現全口徑預算，試行編制中期預算。在投入和服務程序上明確基本公共服務國家標準。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林、地熱等納入資源稅征收范圍，開征環境稅。將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監督制度。