一、國家監察體制改革的重要意義

十八大以來，中央強力反腐，以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗官場，以霹靂手段重拳出擊，創造了史無前例的反腐記錄。看到反腐巨大成效的同時，也應當清醒認識到，這是一場輸不起的斗爭，形成不敢腐只是反腐第一步，要實現不能腐、不愿腐尚需長遠的戰略謀劃、嚴密的制度體系和完備的法治保障。實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障。只有集中全黨力量，形成高壓態勢，通過嚴厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗;也只有加快建立制度體系，把權力關進制度的籠子里，才能重建政治生態，建設廉潔政治。

為了推進全面從嚴治黨，堅持建黨和制度治黨緊密結合，十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》(以下稱《條例》)。《條例》第三十七條明確規定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”隨后，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

國家監察體制改革是全面從嚴治黨、實現黨內監督與人民監督有機結合的需要。十八大以來的經驗告訴我們，只有堅持全面從嚴治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。推進國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法制化成果的需要，有利于實現黨內監督與人民監督有機結合。

十八大之后，黨的反腐敗體制機制已經悄然發生了變化。下級紀委書記由上級紀委提名考察，落實雙重領導體制的同時強化了垂直監督，增強了對地方反腐敗的領導。重大反腐敗線索須上報上級紀委，有利于腐敗案件的查處。紀檢組派駐實現了全覆蓋。中央派駐的45個紀檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關、全國政協機關、社會團體等139個單位。巡視制度也不斷完善，探索實行“三個不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權，建立和完善組長庫。在完成對31個省區市和新疆生產建設兵團巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專項巡視。由此可見，紀檢機關在人事管理和案件查處程序等方面的體制機制實際上在十八大之后已然發生了重大變化。

強化黨內監督的同時，對國家機器的監督也提上議事日程。黨內監督是永葆黨的肌體健康的有力武器。我們是一黨長期執政，制度優勢已經充分顯現，但也面臨風險和挑戰，最大挑戰就是對權力的有效監督。實現黨的歷史使命，必須破解自我監督這個難題，要以黨內監督帶動和促進其他監督，健全完善科學管用的權力監督制約體系，推進治理體系和治理能力現代化。毋庸諱言，隨著黨內監督的加強，已經實現了監督全覆蓋，覆蓋了所有的國家機關、社會團體及企事業單位的黨員;而行政監察機關作為政府的組成部門，只負責監察行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機構和人員，由此便形成了“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。

為此，必須“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，國家監察體制改革的一個根本出發點就是，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。強化黨內反腐敗斗爭的統一領導，使黨內監督和人民群眾監督相結合，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。保證我們的監督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員，使得我們的監督體制和監督機制更加制度化、規范化。

國家監察體制改革是全面依法治國的需要。十八大之后，*提出了“四個全面”戰略布局，全面依法治國是重要戰略舉措。全面推進依法治國，總目標是*法治體系，建設*，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。依規管黨治黨建設黨是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”全面推進依法治國，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。我們黨經過長期探索實踐，已經形成了一整套層次清晰、運行有效的黨內監督制度體系，使管黨治黨建設黨有章可循、有規可依。

就國家法治監督體系而言，雖然政府內部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發揮作用。建立國家監察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進依法治國的目標。

國家監察體制改革是推進國家治理體系、治理能力現代化的需要。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標就是推進國家治理體系和治理能力現代化。沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實施法治的能力和水，很難稱得上是現代化國家。可見，治理體系和治理能力現代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運轉的制度體系，實現對國家和社會的治理，說到底就是實現治理體系和治理能力的制度化、法治化。建立國家監察委員會，形成高效權威的國家監察體系，有利于提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家監察體制改革，需要借鑒古今中外有益經驗，與時俱進不斷創新。我國監察制度起源于周朝，興于秦漢，隋唐時期臻于完備，一直延續至明清。在數千年的歷史長河中，監察機構幾經變革，不僅名稱有所變化，而且機構設置與地位也有所變化。最早的時候，丞相府、御史大夫府合稱二府，后來又增加了太尉，形成了所謂的三臺。監察這個詞是從唐代開始出現的，在具體的官職名稱中變化不是太大，明清時代改為都察，無論稱為御史、監察，還是都察，職能一直延續下來。監察官的主要職能是監察百官，即糾舉彈劾百官，其官職品位不高，但是權力很大，所謂“大事奏裁，小事立斷”。監察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方面。監察法規也十分完善，從漢代的“監御史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定臺規”“都察院則例”“十察法”等不一而足。中國代的監察制度是對古代監察制度的發展，孫中山先生主張的獨立于立法、行政、司法、考試的監察權，就是對百官彈劾糾舉、實施監督的權力，這一對我們改革監察體制具有啟發意義。北歐等國家的議會監察專員制度對我們同樣具有參考價值。域外監察制度表明，無論采取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監察專員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委托從事公務的人員。監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關拘捕權、搜查權，直至公訴權。

可以說，改革國家監察體制，設立國家監察委員會，既是時代的要求，也是我們吸收了古今中外有益經驗基礎上與時俱進的表現，體現了中央全面從嚴治黨、全面依法治國的決心。

二、國家監察體制改革的任務

深化國家監察體制改革的總目標是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。該機構不是政府部門，也不是司法機關，而是一個與行政機關和司法機關行的執法監督機關。簡而言之，就是要建立集中統一的反腐敗機構，形成權威高效的國家監察體制。實現這一目標，需要把握以下改革任務。

(一)人大決定，地方試點

十八大之后，在處理改革和法治的關系上，我們一直堅持重大改革于法有據，法治和改革要同步進行。具體而言，改革缺乏法律依據的，要獲得全國人大授權;有法律依據，但需要修改法律的，要及時報請全國人大修改法律;涉及廢止法律的，要報請全國人大予以廢止。國家監察委員會的試點方案雖然已經公布，試點省市也在緊鑼密鼓地進行籌備工作。但是，設立國家監察委員會是一項事關全局的重大政治改革，涉及現行諸多法律法規的變動，必須獲得全國人大的授權，并在法治軌道上進行。因此，全國人大常委會做出授權決定是進行國家監察體制改革的前提條件，也是保證改革合法性的重要制度基礎。十八大之后，全國人大常委會已經進行過多次改革試點授權，如授權國務院在廣東、天津、福建自貿試驗區及上海自貿試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定，又如授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟(包括行政公益訴訟、民事公益訴訟)的決定等等。

獲得全國人大常委會授權之后，試點地區就要籌備設立監察委員會。中央選擇北京、山西和浙江三個省市作為試點地區有很多考慮。我個人的理解是，選擇北京試點，是因為北京是首都，是政治權力中心，在反腐敗和廉政建設方面承擔著重大的責任，開展事關重大政治體制改革的試點，具有風向標意義。選擇山西試點，是因為這里曾經是腐敗重災區，也是重建政治生態的重鎮，可以作為廉潔政治、廉潔政府建設的試驗田。選擇浙江試點，是因為浙江是改革開放的前沿地帶，也是民營經濟最發達的地區，遏制權力尋租、權錢交易的風險高、壓力大。在這種經濟發達地區進行試點，可以對其他經濟發達地區起到示范作用。上述地區各具代表性，試點后形成和積累的經驗，可為全國范圍推開監察體制改革提供借鑒，也可為后續制定修改相關法律法規積累實踐經驗。

(二)設置機構，與紀委合署辦公

按照試點方案，監察委員會就不是傳統意義上的監察局、監察廳、監察部，而是與政府、司法機關行的一個獨立的國家機關，由各級人大依法產生，并與紀委合署辦公。中央和地方監察委員會的具體名稱，有待試點過程中予以明確。

回顧黨史，歷史上曾經有過監察委員會。1927年，黨的第五次全國代表大會建立了第一個紀律檢查機構??中央監察委員會。1928年召開的黨第七次全國代表大會將其取消，代之以職權范圍較小的中央審查委員會。1945年黨第七次全國代表大會又恢復設立中央和地方監察委員會。1949年新中國成立后，經中央決定，由朱德等11人組成中央紀律檢查委員會。1956年，黨的第八次全國代表大會選舉產生了以董必武為書記的中央監察委員會。雖然名稱幾經變化，但歷史上確實存在過中央監察委員會，作為黨的機構。現在，各級黨的監察機構的名稱均改為紀律檢查委員會。因此，如果將擬設立的國家監察委員會定名為中央監察委員會，容易和中央紀律檢查委員會的名稱相混淆。因此，我建議定名各級國家監察委員會時，中央層面稱為國家監察委員會為宜，以示與歷史上的中央監察委員會以及現在的中央紀委有別;地方層面以“行政區劃+監察委員會”的定名方式為宜，如北京市監察委員會、河北省監察委員會等。

按照現行《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律法規的規定，中央和地方各級人民政府、各級人民法院、各級人民檢察院由對應的人大產生。那么，國家監察委員會如何產生呢?這就需要全國人大的授權，賦予人大設立監察委員會的職權。需要強調的是，監察委員會應當由人民代表大會產生，而不是由人大常委會產生。監察委員會產生之后，應當對人民代表大會負責，接受人民代表大會的監督。至于監察委員會要不要以報告工作的方式對人民代表大會負責，是一個有待進一步討論的問題。因為采取報告工作的方式，存在報告通過或不通過的問題，法律并未規定報告不通過的法律后果。所以，我個人認為，監察委員會由人大產生，對人大負責，接受人大監督，但不一定要報告工作。監察委員會設置之后，它就成為與政府、法院、檢察院行的國家機構，國家機構體制也將由“一府兩院”變為“一府一委兩院”，即人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院。

中央明確提出，監察委員會與紀委合署辦公。黨的機構和國家機關合署辦公的體制具有，但具體如何合署辦公，值得深入研究。1993年之前，中紀委和監察部是分開辦公的。為了整合反腐敗力量，強化監察工作，中紀委和監察部于1993年開始合署辦公。今后紀委和監察委員會合署辦公，監督對象仍有區別。紀委以黨的紀律和黨內法規約束黨的組織、黨員領導干部和廣大黨員，監察委員會依法監督國家公職人員，包括是黨員的公職人員。因此，紀委無權以黨的紀律約束非黨員的國家公職人員，而監察委員會可以依法監督非黨員的國家公職人員。因此，監察委員會的監察對象實現了對黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員的全覆蓋。從這個意義上說，合署辦公后，原來紀委職能達不到的地方，或者無法實施的地方，現在可以通過監察委員會以國家機關的名義依法實施。這樣既擴大了監察的覆蓋面，為監察委員會辦案提供了法律依據，也確保了紀委實施黨內監督各項措施的合法性。

(三)整合職能，集中反腐敗資源力量

國家監察體制改革的重要任務，就是要把所有反腐敗的力量和資源整合在一起，形成新的反腐敗體制。新建立的國家監察委員會，除了保留有原來監察部和國家預防腐敗局的職能之外，還應吸納行政系統內哪些職能呢?目前看來，審計職能被整合的可能性不大，因為審計機關除了反腐敗作用之外，它在財政資金的合理有效利用方面承擔著很重的任務。審計的體制機制已經比較健全了，若把審計職能整合到國家監察委員會，可能還有難度。

行政系統以外，國家監察委員會還需要整合哪些職能呢?試點方案已經明確檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪部門轉隸到國家監察委員會，即整建制改變隸屬關系，成為國家監察委員會的內部職能部門，這將有助于對國家公職人員涉嫌職務犯罪的行為實施調查。監察委員會職能大體上分為監督、調查和處置三個方面，由內部不同的職能部門負責。調查部門既有對違紀違法行為的調查，也有對涉嫌職務犯罪的調查。從國家反腐敗力量資源的整合以及強化黨對反腐敗斗爭的統一領導的角度講，檢察院部分職能的轉隸，可以形成統一集中、權威高效的反腐敗體制，更好地發揮國家監察委員會反腐敗的作用。

(四)豐富監察手段，完善監察程序

監察委員會設置后，隨著相關職能的變化，相應的監察手段、監察程序也要與時俱進，不斷豐富。現行的《行政監察法》《行政監察法實施條例》賦予監察機關檢查、調查、建議和行政處分等權力，但是并未賦予監察機關行使查封、扣押、凍結等強制措施以及強制執行的權力，這在一定程度上影響到了監察效用的發揮。制定《國家監察法》修改相關法律法規，應當考慮增加行之有效且符合法治精神的監察手段。如將監察巡視制度作為一種法定監督方式予以規定，實行巡視人員、巡視對象、巡視單位的流動制，一次巡視一次授權;打破主要以檢查、調查、處理等事后監督為主的監督方式格局，綜合、靈活運用事前、事中監督，加強文件廉潔性、合法性審查，重點工作環節現場監督等方式;授予監察機關采取強制措施和強制執行的權力，可以對涉案財產和賬戶實施查封、凍結、扣押等措施;實行監察對象個人重大事項報告制度，包括財產收入、出國出境情況、配偶子女的從業情況及其他的需要報告的事項，同時要向社會公開。同時，應當進一步完善監察程序。比如，可以借鑒法院、檢察院辦案全程錄音錄像的做法，規定監察委員會采取調查措施時應當全程錄音錄像。這樣既有據可查，又便于接受監督。此外，還需要進一步完善相關制度，強化對監察權的監督制約。

(五)擴大監察范圍，明確監察對象

國家監察體制改革，需進一步明確監察對象。行政監察對象與國家監察對象不同：前者只對行政機關公務員和行政機關任命的其他人員實施監察，而后者對所有行使公權力的公職人員均實施監察，實現監察對象全覆蓋。哪些人員屬于行使國家公權力的公職人員?

1.中國共產黨各級機關工作人員。在我們國家，共產黨是執政黨、領導黨，行使執政權、領導權，本質上就是公權力。因此，中國共產黨各級機關工作人員是行使公權力的公職人員，屬于監察委員會的監察對象。

2.各級人民政府工作人員。各級人民政府工作人員是公權力的當然行使者，原本就屬于行政監察的對象，現在也屬于國家監察對象。

3.各級司法機關工作人員。法院、檢察院依法行使司法權，法院、檢察院的工作人員也是監察對象。

4.各級人大機關工作人員。人大是權力機關，本身也是監督機關。監察委員會并非監督人大機關，而是監督人大機關工作人員。人大機關工作人員行使公權力，因此也是監察對象。

5.各級政協機關工作人員。政協機關工作人員也行使一部分公權力，因此也屬于監察對象。

6.民主黨派各級機關工作人員。按照《公務員法》規定，民主黨派機關的工作人員屬于公務員范疇，也是國家監察對象。

7.法律法規授權組織內行使國家公權力的國家工作人員。法律法規授權的組織，雖然不是國家機關，但在法律法規授權的范圍內行使一部分國家公權力。因此，該類組織內行使國家公權力的公職人員，也屬于國家監察對象。

8.科教文衛體等事業單位的工作人員。此類事業單位依法行使一部分國家公權力，如公立醫院依法實施衛生防疫、公立大學依法授予學位等等。此類事業單位的公職人員，屬于國家監察對象。

9.國有企業管理人員。國企的管理人員，依法享有管理國企的權力，因此屬于國家監察對象。

從以上概括來看，之所以設立國家監察委員會，擴大監察對象的范圍，就是為了與紀委的監督相銜接，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。值得注意的是，這里雖然不提對公權力組織的監督，但實際上通過對公職人員的監督，也達到了對公權力組織監督的效果。與之相較，香港特別行政區、澳門特別行政區的反貪污賄賂條例、廉政公署條例，其適用對象也非常廣泛，不限于行政機關，所有公職人員(包括企業領導、大學公職人員等)均屬適用范圍，某些情況下，對私企人員的商業賄賂等行為也實施監督。

(六)制定《國家監察法》，修改相關法律

設立國家監察委員會是一項重大的政治體制改革，必須在法治的框架內進行。因此，有必要制定《國家監察法》，修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等法律法規。最終是否需要修改憲法，仍是一個值得討論的問題。從期看，在不修改憲法的情況下設立國家監察委員會亦是可行的。因為根據憲法相關條文，國家一切權力屬于人民，人民代表大會是人民行使權力的最高機關，人民代表大會可以制定有關國家機構方面的基本法律等等。因此，人民代表大會授權或者通過制定《國家監察法》設立國家監察委員會也是可行的。從長遠來看，改變現行國家機構的設置體制，由“一府兩院”改為“一府一委兩院”，還是有必要修改憲法。

三、國家監察體制改革的難點

國家監察體制改革的難點有兩個：一是如何實現國家監察機關和司法機關的有機銜接?二是如何監督和制約國家監察機關?

(一)國家監察機關和司法機關的協調銜接問題

國家監察委員會設立后，檢察院反貪污賄賂、反瀆職、預防職務犯罪等職能，包括機構和人員，將一并轉隸到國家監察委員會。檢察院與國家監察委員會如何進行協調銜接?國家監察委員會是否擁有批捕、起訴的權力?這些問題都值得深入研究。

有人擔心，監察委員會成立之后，會不會將所有權力集于一身，成為一個“超級機構”。事實上，作為執法監督機關，國家監察委員會主要行使調查權，沒有必要越俎代庖行使檢察院批捕和公訴權，所以，不會成為一個權力極大的“超級機構”。檢察機關反貪、反瀆、預防職務犯罪職能轉隸國家監察委員會后，承擔的調查職能和原來在檢察院所承擔的偵查職能有所區別。正因如此，中央要求試點期間，確保不亂，工作不斷，隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。

關于調查權。國家監察委員會應當定位為執法監督機關，而非司法機關。國家監察委員會行使監督、調查、處置等權力。檢察院擁有的偵查權、批捕權、公訴權，國家監察委員會并不繼受行使。監察委員會的調查權不會取代檢察院的偵查權，性質上也不同于偵查權。國家監察委員會應該擁有調取資料和證據、勘驗、扣押、查封、進入場所或駐地等調查權，以便充分發揮監察和反腐敗的職能。《行政監察法》以及紀委的相關規則中也賦予紀檢監察機關調查職能。在制定《國家監察法》時，應當整合調查措施并使其法律化，將調查權統一賦予國家監察委員會。

關于監察委員會的處置權。《行政監察法》賦予行政監察機關對監察對象的建議和行政處分權，對涉嫌犯罪的監察對象應當及時移送司法機關依法處理。司法機關受理案件后將進一步偵查，并依法批捕和提起公訴。國家監察委員會成立后，行使的處置權多數情況下是程序性權力，不是最終的處理權。只有當監察對象僅存在違反違法違紀情形需給予行政處分時，監察委員會的處置權才是實體性的。因此，要做好國家監察委員會和司法機關的協調銜接工作。國家監察委員會對涉嫌犯罪的監察對象無權決定批捕與否、起訴與否，無權酌情免責，只能依法調查完畢后及時移送司法機關處理。

檢察院對監察委員會移送的案件，如果認為不構成犯罪，能否撤案或者不批捕?從法理上講，檢察院有這個權力。因為權力有分工，要相互監督制約。批捕權、起訴權、審判權是司法機關的權力，國家監察委員會不能越俎代庖，不能說“我認為是犯罪，就一定是犯罪”。盡管在腐敗案件高發多發的階段，紀委或者監察委員會立案調查的案件，一般來說都會走到司法程序。但在頂層設計時，必須處理好國家監察委員會與司法機關相互監督制約協調的關系。國家監察委員會不行使司法機關的權力，只行使執法監督機關的監督、調查、處置權。以技術偵查為例，在案件偵查階段，只有經過有關機關嚴格審批后，才能針對犯罪嫌疑人實施技術偵查。可見，技術偵查是公安機關和檢察機關依法享有的權力，不是國家監察委員會的權力。因此，應當嚴格劃分國家監察委員會和司法機關的權力邊界，做好相應權力的銜接協調工作。

當前紀委和監察機關行使的“雙規”“雙指”權力，在未來國家監察委員會的大框架內，以什么形式出現呢?國家監察委員會設置之后，上述權力將受到嚴格的限制。限制的方式就是通過制定《國家監察法》，設置一種法定的調查措施??暫且稱為“留置措施”。該措施并非新創，《人民警察法》就有相關規定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時。”國家監察委員會的留置措施可能就會長一些，但最長可能不會超過三個月。“留置措施”是一種調查措施，和傳統意義上的“雙規”“雙指”有本質的區別。將留置措施納入法治軌道，形成比較嚴密的規則體系，從實體和程序規則上加以有效約束，將會對案件調查、處置及移送，發揮較好作用。例如，現在的公安機關辦案要求全程錄音錄像，《國家監察法》也可以要求國家監察委員會采取留置措施時必須全程錄音錄像，收集保存證據，接受監督。采取此類調查措施必須履行嚴格的審批程序，防止出現權力異化或者濫用。

(二)國家監察機關的有效監督和制約問題

國家監察委員會是一個新的國家機關，其行使的監察權必須接受監督和制約。

1.人大監督。國家監察委員會由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，因此也要接受人民代表大會的監督。具體而言，國家監察委員會成員由人民代表大會選舉或者任命，人民代表大會可以質詢、罷免、監督監察委員會成員。監察委員會由人大產生，對人大負責，接受人大監督，這是把黨的監督和人民的監督有機結合在一起的重要方式。作為合署辦公機構，紀委接受上級黨委、上級紀委的黨內監督，監察委員會接受人民代表大會的監督，本質上它是一個權責一致、接受監督制約的機構。

2.司法監督。黨的十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。對國家監察委員會的司法監督，是在權力的分工、制衡、制約中實現的。國家監察委員會移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構成犯罪，有權撤案或者不批捕，這就是一種司法監督。對國家監察委員會做出的決定或者采取的措施，檢察院有權實施法律監督，這也是一種司法監督。國家監察委員會的權力要通過各種制約措施和程序流程加以制約和監督。

3.自我監督。自我監督是最重要的監督。十八大以來，*所采取的一系列反腐措施，就是黨的自我監督。離開了共產黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，無法徹底鏟除腐敗。國家監察委員會對所有公職人員的監督既是國家機器的自我監督，也是國家監察委員會對自身的監督。十八大之后，中紀委專門設立了對紀委工作人員實施監督的內設機構，集中力量解決“燈下黑”問題，移交司法機關處理的有十幾人，紀律處分的幾十人。打鐵還需自身硬，只有解決好自我監督問題，才能夠增強社會公眾對國家監察體制改革的信心，更好發揮監察委員會的監督功能。

4.社會監督。民眾和輿論監督也是監督國家監察委員會的有效方式。黨的十八屆六中全會強調，要支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議。要認真對待、自覺接受社會監督。國家監察委員會同其他國家機關一樣，也應當自覺接受包括輿論監督、民眾監督在內的各種社會監督。就像《黨內監督條例》所要求的那樣，要“利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用”，實現對監察委員會的有效社會監督。

5.黨的監督。國家監察委員會是一個國家機器，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領導干部當然要接受黨的監督。強化對國家監察委員會的監督，也是黨內監督的重要內容。黨的十八屆六中全會強調，監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規范黨內政治生活的重要舉措。必須加強對領導干部的監督，黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨員。要完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。

關注國家監察體制改革

國家監察體制改革的大幕已經開啟，一個新的國家機構不久將在北京和山西、浙江等地率先破土而出。對此，學者認為，現在改革的方向，是要求形成全面覆蓋國家機關及公務員的國家監察體系，這是非常大的進步。

11月份，“深耕監督主業”在北京檢察系統內部被頻頻提及。與此同時，北京市三級檢察機關全部分設了專司監督職能的偵查監督部和刑事審判監督部，部分院還設立了相對獨立的民事檢察、行政檢察等部門。

這是監察體制改革試點方案正式公布后，北京檢察改革方向出現的變化，“深耕監督”也被視為檢察機關后反貪局時代的必由之路。

11月7日，中紀委網站發布消息稱，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(下稱方案)，提出北京、山西、浙江將設立由各級人大產生的監察委員會，與黨的紀委合署辦公，是行使國家監察職能的專責機關。

方案還強調，這是一項“事關全局的重大政治改革”。

12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過了這一方案，并進一步明確了監察委的權責。至此，監察體制改革的脈絡已清晰。

在這種情況下，北京檢察系統改革方向的改變，暗示瘦身后的檢察院將重新尋找職能定位，而北京作為一個試點地區已經在快速行動。

民主與法制社記者從北京一位檢察官處獲悉，北京檢察機關內部改革從10月份就已經開始，11月份各檢察機關就已經對相關部門進行人事凍結，干部調入調出和提拔全部停止，這些部門的一些案件也已暫停辦理。除此之外，相關部門的數據統計目前已經完成并上報，改革工作正在有序地推進。

據公開報道，浙江、山西兩個試點地區的改革工作目前也按照部署有序地開展。上述檢察官向記者表示，預計2017年上半年，試點地區監察委有望相繼掛牌成立。

可以確定，一個新的國家機構不久將在京、晉、浙地區率先破土而出。

形勢倒逼的“政治改革”

“國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。”方案這樣強調這次監察體制改革試點工作。

在中國紀檢監察學院副院長李永忠看來，“政治改革”是一個非常慎重使用的字眼，改革開放30多年來，政治體制改革嚴重滯后于經濟體制改革，是不爭的事實。過去的提法都是行政體制改革和行政機構改革，比如前幾年國務院大部制改革、幾年軍隊改革都沒有用“政治改革”的字眼。

“我研究制度反腐30多年，也未能想到中央能以如此寬廣、高強度、大力度來推進這一前所未有的‘重大政治改革’。”李永忠說。

人們也注意到，十八大后，致力于反腐敗、重構風清氣正的政治生態是這一屆*領導工作的一大特點。

李永忠也表示，*上任后，在中紀委的第一次講話就提到了腐敗愈演愈烈，這些都是由于政治體制改革沒有同步于經濟體制改革造成的。所以說全面從嚴治黨、全面深化改革，不僅要深化經濟體制改革，也要深化政治體制改革。

除此之外，中央高層在不同場合也頻繁談及反腐敗的嚴峻復雜的形勢。

據中紀委網站公布的消息，“截至8月底，全國共查處’四風’違紀問題14萬起，處理黨員干部18余萬人”，僅中管干部這樣的高級別，“十八大以來，中央紀委立案審查中管干部222人，給予紀律處分的中管干部212人;談話896人次，函詢1863人次，了結2753人次。全國紀檢監察機關共立案100余萬件，給予黨紀政紀處分100余萬人。”

特別是發生了周永康、郭伯雄、徐才厚、薄熙來、令計劃等腐敗案子后，中央更是不斷加強制度反腐建設，探索腐敗治本之策。

面對復雜嚴峻的反腐形勢，年底，據媒體報道，最高檢打算調整職務犯罪偵查預防機構，整合組建新的“反貪污賄賂總局”，強化直接偵查、指揮協調、業務指導等工作，以此來遏制腐敗蔓延的勢頭。

輿論認為，此時高層就開始考慮研究建立“國家監察委”了。

初，中共中央*出席十八屆中紀委七次全體會議，講話提到“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

他指出：“要把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。”

隨后人們又發現，在十八屆六中全會上通過的《黨內監督條例》提到：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。”

這里將監察機關作為外部監督的力量單獨提出，與人大、政府和司法機關并列。

果然，六中全會結束后不久，國家監察制度改革宣布啟幕。

12月21日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議再次強調，腐敗是侵蝕黨和國家肌體的毒瘤，反腐敗斗爭關系黨和國家生死存亡。

會議認為，黨的十八大以來，*不斷加強反腐敗體制機制建設，制度的籠子越扎越緊，但是，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，各級國家機關、國有企事業單位中貪污受賄、權力尋租、利益輸送等腐敗問題依然存在。

會議指出，深化國家監察體制改革是以*同志的*作出的事關全局的重大政治改革，對推進全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

因此，國家監察體制改革試點，被視為“打破政治體制改革長期徘徊不前局面的突破口”。

“第四權力”

對于中央在監察體制改革試點地區設立監察委的決定，上海社會科學院政治與公共管理研究所研究員李錦峰認為，這一舉措全面提升了反腐機構的法律地位，促進反腐工作朝規范化、制度化方向發展。

而根據相關規定，監察委由省(市)人民代表大會產生，行使監察職權的國家專責機關。在試點地區將會形成“一府一委兩院”的政治組織架構，是傳統的國家權力中立法權、行政權與司法權之外的獨立權力，是一種典型的“第四權”。

上海社會科學院法學研究所刑法室主任魏昌東教授對此表示，在現代國家政治權力結構中，前三項權力屬于對事權，由此決定政治權力對國家事務的集中管理，而獨立設置的監督權，則屬于對人權，并基于對公共權力運行監督的需要，而會觸及部分對事權，即對行政權運行中的合法性審查問題。

他告訴記者，中國的國家監察委員會制度，一經設立就具有鮮明的，其與濫觴于北歐的監察使制度具有明顯的不同，表現為確保監察委全面、高效履行監督職能，立法為其配備了充分的司法職權，我國《刑事訴訟法》所規定的刑事偵查權力，作為監察委內設機關的腐敗犯罪查處部門將依法獨立行使。

不久前，王岐山在地方監察體制改革試點地區調研時也指出，監察委員會實質上是反腐敗機構。

而根據方案規定，試點地區監察委的組建，主要將人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。

這些都是現實中的分散在政府、檢察院等各機構的反腐力量，而這次改革則是將這些反腐力量從這些機構中獨立出來，由監察委統一行使。

由于現行的監察體系有其弊端，比如監察過窄的問題。行政監察法將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與公務員法的調整范圍不銜接，存在監督盲區等。

據不完全統計，2005到因貪污受賄、玩忽職守等腐敗行為受黨政紀處分者達1012179人，但被移送司法機關處理的僅38636人，約占總數的3.82%。

另一方面，現在監察機關的人財物雖然由地方負責，監察的獨立性似乎不足，也影響監察的權威性。

上文提到的檢察官還告訴民主與法制社記者，查處職位比較高的貪腐官員往往需要多部門組團作戰，比如紀委、監察以及檢察院反貪部門的通力合作，各自發揮自己的優勢。他認為，這也是高層考慮整合反腐力量，成立“監察委”的主要因素。

李錦峰表示，國家監察體制的改革，意味著反腐敗進入到一個新的階段，“因為公權力的規范性問題不只是一個政黨的事情，更是一個國家的事情，不只是一個關鍵的黨紀問題，更是一個深奧的政治問題。監督公權力運行、防止公權力濫用，關系政黨存亡、國家安危和群眾利益。”

要求監察全覆蓋

其實，十八大以來，*就多次強調“要把權力關進籠子里”。

按照現在的方案設計，試點地區監察委對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察。

監察委履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

為履行上述職權，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

李錦峰分析，這實際是一套獨立的、垂直的管理條線，將整合、重塑過去分散的反腐力量，將有利于強化監督職能，形成獨立、統一的監督力量。

中國反腐敗研究中心吳健雄教授對記者表示，紀檢與監察合署辦公雖然有助于克服重復、交叉乃至沖突等問題，但也飽受詬病。

“從揭露和查處的黨政機關事業單位腐敗案件看，系統性腐敗、區域性腐敗、塌方性腐敗、家族性腐敗，大都起源于對資源分配、行政法規的違反和監控不力。”

而據統計，2017年全國查辦的征地拆遷、醫藥衛生、生態環保、扶貧救災等民生領域腐敗犯罪案件涉案達32132人，其中非黨人員占45%，同比上升3.3%，暴露出非黨公務員的紀律約束存在空白地帶。

12月5日，《人民日報》發表評論稱，特別要把當前的黨內監督的全覆蓋的基礎上，將人大、政協、法院、檢察院等納入監察范圍，實現對行使公權力的公職人員全覆蓋。

評論認為，十八大以來，黨內出臺系列法規政策，目的是要實現“用紀律管全黨”，監察體制改革則是要強化“用法律管全體”，這有利于杜絕權力監督的真空地帶，壓縮權力主體的“任性空間”，是防治黨的領導弱化、腐化蛻化的治本之策。

“很多人誤以為現在的行政監察機關可以監督所有的公職人員，但行政監察機關只是政府組成部門，監督不了人大、政協，也監督不了司法機關，存在一定的局限性。”清華大學公共管理學院黨委書記、廉政與治理研究中心副主任過勇告訴記者，“現在改革的方向，是要求形成全面覆蓋國家機關及公務員的國家監察體系，這是非常大的進步。”

“過去的一段時間的反腐，主要是針對‘積極腐敗’，但是對‘消極腐敗’，比如為官不為的現象，現有紀檢監察機關還缺乏有效手段。”李錦峰表示，監察委就解決了這個問題，比如可以采取談話、訊問、詢問等方式對付“消極腐敗”，提升公共機構的行政效率。

多重監督

如何監督監察委?監察委會不會成為一個超級機構?按照方案的設計，首先監察委需要接受來自各級人大的監督以及上級監察委的監督。

中國政法大學副校長馬懷德在多次接受媒體采訪時也表示，對國家監察委員會的監督，無外乎內部、外部兩種途徑。十八大后，中紀委提出打鐵還需自身硬、防止燈下黑、信任不能代替監督等自我監督理念，也設置了相關的內部監督機構。比如“紀檢監察干部監督室”，就是專門對內部人員進行監督。

外部監督來自人大監督、社會監督。各級人大產生監察委這個機構，任命其人員、聽取其報告、對相關人員進行質詢，這些都是監督的一部分。

社會公眾監督看似很虛，但因為來自媒體、老百姓采取的各種方法手段的全方位、全天候監督，人民群眾還可以通過舉報、投訴、來信來訪等傳統方式監督，所以實際上比較“實”。

多種監督中，最重要的就是法律監督。如果將行政監察法修改為《國家監察法》，通過法律明確監察委的職責、權限、運轉程序、具體措施，并按照法定職責必須為、法無授權不可為的方式進行監督，會有很好的效果。尤其對于這種權力大、涉及面廣的重要部門，更需要強化法律對其職權行使的有效監管。

中國反腐敗研究中心吳健雄教授則認為，國家監察委的設置要堅持依法治權和依法控權的原則，要有利于監察委自身的監督和外部的監督，與其他司法機關形成一種互相掣肘的關系。