作者：復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系教授　竺乾威

在中國，傳統(tǒng)的公共行政模式在理念、運作方式、組織制度、技術要求、功能組合等方面發(fā)生了一些顛覆性的變化，新的管理模式應運而生。這一變化出現(xiàn)在20世紀90年代中期和后期尤其是新世紀以后，這既是新的行政運作的要求，也是民主行政發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

推動這一變化的原因有三個方面。首先，市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的成長帶來了多元利益的形成，這改變了長期以來在計劃經(jīng)濟體制下利益單一的狀況，也增強了政府管理的難度。其次，政府市場化的運作方式帶來了相關社會組織和部門的參與。今天，已經(jīng)有越來越多的政府職能以委托人-代理人的方式轉(zhuǎn)移到社會其他組織和部門之中。換言之，這些組織和部門開始承擔原來屬于政府的職能。再次，信息技術帶來的公眾參與的便利。電子政務的興起對于加強政府與民眾之間的溝通，對于政府了解民意、了解民眾的看法從而改進公共政策的制定起到非常重要的作用。所有這些，對公務人員、尤其是領導者的能力帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)之一：組織體制的發(fā)展變化要求領導者具備更好的協(xié)調(diào)能力

傳統(tǒng)的管理模式中，政府與社會的關系是一種命令服從的關系。這既與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制所要求的集中相關，也與一種傳統(tǒng)的政府是管理的唯一主體的意識相關。隨著治理的興起，隨著越來越多的社會組織團體和個人參與到公共管理中，隨著政府與這些組織團體討論協(xié)商共同解決問題變得越來越多，政府開始逐步向協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)變，盡管這一轉(zhuǎn)變并不影響政府具有的公共權威身份。這一角色的轉(zhuǎn)變要求政府具備相應的協(xié)調(diào)能力，即以等的而不是高高在上的方式處理社會關系的能力。

挑戰(zhàn)之二：公共服務運作方式的變化要求領導者具備一種準商業(yè)的能力

隨著政府運作方式的改變，隨著生產(chǎn)者和提供者圍繞消費者和接受者轉(zhuǎn)，政府通常成為公共產(chǎn)品和公共服務的生產(chǎn)者，提供者則由社會的其他組織或團體來承擔，比如，政府購買養(yǎng)老服務、公共衛(wèi)生項目的外包、公私合伙等。此外，還有政府采購等。所有這些使得公務員尤其是領導者在與這些相關的組織或團體打交道時，需要具備一種準商業(yè)的能力。簡單來說，就是如何為納稅人做一筆好買賣，用更少的錢做更多的事。

挑戰(zhàn)之三：社會矛盾和沖突的增多要求領導者具備一種更好的解決沖突的能力

市場經(jīng)濟體制的建立導致利益的形成和利益的分化，由利益引發(fā)的沖突已經(jīng)成為社會的一種常見現(xiàn)象，一些大的群體性沖突時有所聞。這些沖突帶有傳統(tǒng)行政時期所沒有的特點。如何站在公共利益的立場上去衡社會利益之間的沖突，這需要公務員尤其是領導者具備一種新的調(diào)解矛盾、解決沖突的能力。

挑戰(zhàn)之四：社會管理不確定性與管理風險的增加要求領導者具備一種更好的頂層設計能力和執(zhí)行能力

從全球看，世界的經(jīng)濟發(fā)展進入一個風雨飄搖的時期。中國社會在經(jīng)濟高速增長后也進入“三期疊加”時期，經(jīng)濟新常態(tài)的持續(xù)使得社會管理的不確定性和風險程度提高。如何防止出現(xiàn)系統(tǒng)性的經(jīng)濟風險，如何防止由經(jīng)濟風險引發(fā)的社會風險和政治風險，如何讓市場在資源的配置中起決定性作用，如何在利益的分配中秉持公公正的原則，所有這些都對政府的管理提出嚴峻的挑戰(zhàn)。它要求公務員尤其是領導者具備更好的頂層設計能力(也就是宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃能力)，冷靜清晰地觀察事物的變化，指出未來發(fā)展的趨勢，并卓有成效地引領未來的發(fā)展。同時，它也要求政府官員具備將遠景和目標變?yōu)楝F(xiàn)實的強大的執(zhí)行力，使國家的發(fā)展和人民的福祉始終處在進步的狀態(tài)之中。

挑戰(zhàn)之五：民眾對公共服務需求的增加要求領導者具備一種更好地提供公共服務的能力

在今天，政府已經(jīng)無法完全靠一己之力向社會提供令人滿意的公共產(chǎn)品和公共服務，因為政府擁有的資源是有限的。于是，如何利用市場資源和社會資源更好地提供公共服務自然成為政府的一個選擇。新的市場化的運作方式無疑對政府官員的能力提出了挑戰(zhàn)，比如，他需要了解市場的相關情況，并根據(jù)相關的情況做出決定，這是以前所沒有的;他要去處理在傳統(tǒng)的公共行政中不存在的與各類社會組織和企業(yè)的關系;需要考慮如何以最低的成本來獲得最大的收益;需要對通常建立在委托人-代理人關系之上的運作活動進行有效的監(jiān)督，并對運作的結果承擔責任;需要具備更多經(jīng)濟學和法律方面的知識去從事具體的活動，等等。

挑戰(zhàn)之六：信息化社會的發(fā)展要求領導者具備更好地運用信息技術的能力

20世紀末以來，信息化技術的迅猛發(fā)展在相當程度上改變了政府的管理生態(tài)，它使政府的行為變得更加公開和透明，使公眾對公共管理的參與達到前所未有的高度，也使政府的管理效率得到空前的提高，并使政府的運作方式發(fā)生了一些甚至是革命性的變化。信息技術提供了機遇，但也對政府的管理提出了挑戰(zhàn)。比如，如何在自媒體時代使主流的聲音不致邊緣化，如何運用信息技術與公眾進行更好的溝通，如何迅速有效地對民眾的要求進行回應，如何通過網(wǎng)絡的方式向民眾提供更好的公共服務，提供公眾參與公共管理的更便捷、更有效的通道，所有這些，事實上也是對公務員尤其是領導者的能力的考驗。在今天，不具備基本的運用信息技術能力，就很難實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。