為進(jìn)一步規(guī)范公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理工作，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，依據(jù)今年5月20日發(fā)布的《航班正常管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令第56號(hào))，現(xiàn)對(duì)《公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《投訴辦法》)再次進(jìn)行修訂。有關(guān)情況說明如下：

一、修訂背景

2006年12月20日，民航局以《關(guān)于印發(fā)<公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理辦法>的通知》(民航發(fā)〔2006〕207號(hào))形式，下發(fā)了《投訴辦法》。此后10年中，隨著民航事業(yè)飛速發(fā)展，旅客運(yùn)輸能力顯著提升，航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者群體日漸擴(kuò)大，維權(quán)意識(shí)也明顯增強(qiáng)。民航客運(yùn)量同比增加10.8%，投訴數(shù)量同比增長(zhǎng)了110%。今年年初，民航局黨組提出的“真情服務(wù)底線”要求，對(duì)提升民航服務(wù)品質(zhì)、保護(hù)旅客合法權(quán)益、做好投訴處理工作提出了更高、更新的要求。面對(duì)上述新形勢(shì)、新要求，《投訴辦法》已遠(yuǎn)落后于發(fā)展實(shí)際，亟需對(duì)投訴的定義、受理范圍、受理?xiàng)l件、處理時(shí)限、結(jié)案確認(rèn)、調(diào)解要求等方面及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

在此期間，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》于修訂實(shí)施，進(jìn)一步加大了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度，明確了各級(jí)人民政府和有關(guān)行政部門所承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)。今年上半年，國(guó)家工商總局起草了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》，以獨(dú)立成章的形式強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者權(quán)益的行政保護(hù)，并明確了對(duì)消費(fèi)者投訴的管理、處理以及后續(xù)調(diào)解工作等要求。該條例已于8月5日面向社會(huì)公開征集意見。此外，交通運(yùn)輸部于5月20日發(fā)布了《航班正常管理規(guī)定》，將于明年1月1日起實(shí)施，其中對(duì)航班延誤后的旅客合法權(quán)益保護(hù)、投訴處理等工作做出了具體規(guī)定，并首次對(duì)港澳臺(tái)及境外承運(yùn)人提出了相關(guān)要求。上述法律、法規(guī)以及民航規(guī)章的出臺(tái)，為修訂《投訴辦法》提供了法律依據(jù)。

二、修訂過程

今年以來，在參照國(guó)家工商總局、國(guó)家旅游局、國(guó)家郵政局現(xiàn)行投訴管理相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，著手修訂《投訴辦法》，并于6月12日以《關(guān)于征求<公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理辦法>(征求意見稿)意見的通知》形式，在行業(yè)內(nèi)征求意見。9月19日，民航局組織民航運(yùn)輸業(yè)務(wù)專家、法律專家，結(jié)合《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》(征求意見稿)的相關(guān)思路、要求，進(jìn)行了修訂研討。此后，再次專門征求了中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)法律事務(wù)部門的意見。在上述修訂過程中共收到意見88條，其中完全采納45條，部分采納24條，未采納19條。在此基礎(chǔ)上，形成了此次的《公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理辦法(修訂征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《投訴辦法》(修訂稿))。

三、修訂內(nèi)容

原《投訴辦法》共5章22條，修訂后共8章34條，主要包括總則、機(jī)構(gòu)職責(zé)、投訴受理、投訴處理、調(diào)查、調(diào)解、監(jiān)督管理以及附則等內(nèi)容。《投訴辦法》(修訂稿)針對(duì)當(dāng)前實(shí)際，在民航行政資源有限的背景下，為確保民航行政管理部門切實(shí)履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)，有效界定了民航行政管理部門、民航局消費(fèi)者事務(wù)中心、中航協(xié)以及航空公司、機(jī)場(chǎng)、銷售代理人等單位的職責(zé)，規(guī)范了投訴受理、處理、調(diào)查、調(diào)解等工作程序，明確了閉環(huán)管理的要素以及時(shí)限要求。主要包括以下特點(diǎn)：

(一)職責(zé)邊界更加明確

《投訴辦法》(修訂稿)對(duì)民航局、民航地區(qū)管理局、民航局消費(fèi)者事務(wù)中心、中國(guó)航協(xié)以及公共航空運(yùn)輸企業(yè)的投訴受理、處理等職責(zé)進(jìn)行了修訂，增加了機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、地面服務(wù)代理人和航空銷售代理人職責(zé)。同時(shí)，《投訴辦法》(修訂稿)也按照《航班正常管理規(guī)定》的要求，明確了相關(guān)港澳臺(tái)地區(qū)航空運(yùn)輸企業(yè)和外國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)關(guān)于投訴受理、處理的具體要求。

(二)工作程序更加規(guī)范

《投訴辦法》(修訂稿)對(duì)投訴受理程序進(jìn)行了重新修訂，明確了投訴受理機(jī)構(gòu)的定義、范圍，增加了對(duì)受理的投訴轉(zhuǎn)給被投訴企業(yè)的時(shí)限要求、投訴受理機(jī)構(gòu)告知消費(fèi)者的內(nèi)容及時(shí)限要求。同時(shí)，修訂了投訴受理范圍、不予受理范圍以及投訴受理?xiàng)l件等內(nèi)容，增加了投訴事項(xiàng)發(fā)生后1年內(nèi)可進(jìn)行投訴的規(guī)定，進(jìn)一步明確和規(guī)范了調(diào)查、調(diào)解以及監(jiān)督管理的相關(guān)內(nèi)容，使得投訴受理、處理的職責(zé)更加清晰，流程更加科學(xué)，程序更加規(guī)范，救濟(jì)渠道更加完善。

(三)調(diào)解作用更加突出

《投訴辦法》(修訂稿)對(duì)投訴的定義進(jìn)行了修改，突出了調(diào)解的核心作用，明確了投訴處理過程為：繼旅客投訴后，企業(yè)處理旅客投訴、與旅客進(jìn)行和解;和解不成的，投訴受理部門介入進(jìn)行調(diào)解;調(diào)解不成的可做結(jié)案處理。與此同時(shí)，《投訴辦法》(修訂稿)強(qiáng)調(diào)了在消費(fèi)者拒絕接受調(diào)解或經(jīng)調(diào)解仍未能達(dá)成一致的情況下，消費(fèi)者仍可采取仲裁或起訴等其他救濟(jì)手段維護(hù)自身權(quán)益。

修訂稿還明確了調(diào)解工作的實(shí)施主體、方式、人員要求等內(nèi)容。

(四)投訴反饋機(jī)制更加健全

《投訴辦法》(修訂稿)中增加了監(jiān)督管理的內(nèi)容，要求消費(fèi)者事務(wù)中心和中國(guó)航協(xié)對(duì)投訴受理中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)報(bào)告民航局;針對(duì)被投訴企業(yè)處理投訴過程中不符合要求的，民航局、民航地區(qū)管理局、消費(fèi)者事務(wù)中心以及中國(guó)航協(xié)可以依據(jù)職責(zé)要求其改正，并對(duì)投訴處理不及時(shí)、投訴處理不力的情況進(jìn)行通報(bào);此外，民航局和民航地區(qū)管理局對(duì)因投訴反映出被投訴企業(yè)存在違反民航法規(guī)、規(guī)章等情形的，將責(zé)令其限期整改或予以行政處罰。

(五)上位法要求更加明確

在修訂過程中，《投訴辦法》(修訂稿)與《中華人民共和國(guó)民用航空法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《航班正常管理規(guī)定》以及正在制定中《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》的相關(guān)內(nèi)容保持了一致，使得現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的要求得到進(jìn)一步落實(shí)。如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中第四十六條“消費(fèi)者向有關(guān)行政部門投訴的，該部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知消費(fèi)者”、《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第四十條“民用航空管理部門和機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立投訴受理制度，公布投訴受理單位和投訴方式。對(duì)于旅客和貨主的投訴，民用航空管理部門或者機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理之日起10個(gè)工作日內(nèi)做出書面答復(fù)”等內(nèi)容，在修訂稿中均得到了體現(xiàn)。