海南是全國第一批司法體制改革試點省份之一,我們在中政委、高檢院和海南省委的堅強領導下,結合自身實際,從人員分類管理和選任入額檢察官入手,在推進員額制、責任制、檢察官職業保障、單獨職務序列等改革的同時,積極推進基層院內設機構改革。改革后,全省各基層院內設機構數量由均14.7個減為7.8個,內設機構總數減少了47%,取得顯著成效。

充分認識開展基層院內設機構改革的必要性和緊迫性1開展內設機構改革,是健全檢察權運行機制的必然要求。

黨的十八屆三中、四中全會明確提出,要健全司法權力運行機制。內設機構是檢察權運行的基本載體和組織保障,其設置是否合理,直接關系到檢察權運行的效率和效果。長期以來,檢察機關內設機構設置過多,檢察職權被過度細分,具有相同屬性的檢察職權被配置到不同的內設機構,導致工作重復或相互推諉的情況時有發生,影響了檢察職能的充分發揮。

2開展內設機構改革,是優化檢力資源配置的必然要求。

以海南基層院為例,全省22個基層院共有324個內設機構,其中1個人或2個人的科室有87個,占內設機構總數的26.9%。過多的內設機構設置,分散了有效的辦案資源,造成了官多兵少、一線辦案骨干缺乏等問題,在一些案件量大的基層院還可能加劇案多人少矛盾。

3開展內設機構整合,是實現改革協調發展的必然要求。

司法體制改革是一項系統工程,必須協同推進,才能取得最佳效果。員額制、責任制等改革的順利推進,使得檢察官成為有職有權的辦案主體,檢察機關辦案的責任主體由業務部門轉變為檢察官,原來設置的部門逐步喪失了存在的基礎,對檢察機關內設機構進行調整成為必然。在這種情況下,如果只搞員額制、不整合內設機構,業務部門負責人在進入員額之后,還要審批審核案件或者承擔行政管理職責,檢察官的主體作用就體現不出來,責任制也難以落實。

堅持黨的領導和檢察工作規律,穩妥推進內設機構改革一緊緊依靠省委的堅強領導推動改革

內設機構改革涉及現有機構設置、人員安排、職級待遇等問題,直接觸及一批中層干部的切身利益,推進難度大,如有不慎,勢必影響隊伍穩定。在改革之初,有的領導干部對推進這項工作有畏難情緒,認為四項改革任務已經很艱巨了,再整合內設機構有些力不從心。對此,省委態度非常明確,在《海南省司法體制改革試點方案》中提出,要科學設置法院、檢察院內設機構和領導職數,充實一線辦案力量。省委六屆七次全會要求逐一逐項落實中央批準的《海南省司法體制改革試點方案》,八次全會將司法體制改革作為全省四大重大改革之一予以重點推進,九次全會將穩妥推進基層檢察機關內設機構改革等司法體制改革任務納入全省“十三五”規劃。省委書記羅保銘也反復強調,要以釘釘子的精神將司法體制改革任務一抓到底,抓出實效。省司改領導小組充分發揮統籌協調推動作用,各成員單位積極主動、密切配合,形成了全省支持、配合、推動司改的濃厚氛圍。省委抓好司法體制改革的堅定決心和省司改領導小組的有力推動,進一步增強了我們推進內設機構改革的信心,成為抓好改革的強大動力。

二堅持將內設機構改革與其他改革協調推進

1月,海南省檢察院在5個基層院開展檢察官辦案責任制改革試點之時,就在這5個院同步進行了內設機構整合。4月,全省三級檢察院同步推開員額制改革,選出了796名檢察官,占政法編制總數的31.9%。6月,全省檢察機關全面鋪開司法責任制改革,把選出來的檢察官全部放在辦案一線。在全面推開這些改革的同時,我們在全省各基層院同步開展內設機構改革,各項改革同步推進、同步運行,取得了“1+1>2”的效果。

三堅持遵循司法規律與兼顧自身實際相結合

認真遵循曹建明檢察長提出的“檢察權既有司法屬性,又有行政屬性,還有監督屬性”的重要論述,結合海南實際,對基層院內設機構進行整合。原則上,將偵查監督、公訴、未成年人檢察、刑事執行檢察等整合為刑事檢察局；將反貪、反瀆、預防整合為新的反貪污賄賂局；考慮到基層院公益訴訟、行政執法監督等工作的發展需要,將民事行政檢察科單列為民事行政檢察局；將案件管理、法律政策研究室、檢委辦等整合為案件管理局；將辦公室、計劃財務等整合為檢務管理局；將政工、監察整合為政治監察部。在基層院設置派駐鄉鎮檢察室是海南檢察工作的一大特點,考慮到其在農村基層社會治理中的重要作用和工作地點、工作方式等方面的差異,對派駐鄉鎮檢察室不進行整合。改革后,形成了“五局一部+檢察室”的格局。同時,我們允許各院結合實際,在過渡期適當增減機構,但整合后的內設機構總數,除派駐鄉鎮檢察室外,最多不能超過8個。　　

四堅持機構扁化與辦案專業化協調推進

機構整合后,基層院在各局(部)內不再設新的二級機構,而是按照責任制改革的要求設立了獨任檢察官和檢察官辦案組,作為基本的辦案單元,承擔辦案任務,直接向檢察長負責。各局(部)負責人不再審批和審核案件,主要負責行政管理、內部監督、黨建等工作,減少了辦案的中間層級,實現了內設機構改革與辦案組織建設的無縫銜接。同時,注重加強辦案專業化建設,對未成年人檢察工作以及當地多發高發的案件,組建專業化的檢察官辦案組來承擔相關工作,實現了機構扁化與辦案專業化的協調推進。

五堅持減少辦案層次與強化內部監督協調推進

機構整合后,司法辦案的審批層次減少了,但應有的監督制約不能弱化。我們積極探索與“三級審批”有本質區別的監督把關機制,建立了檢察官司法辦案核閱制度,即:業務部門負責人對于檢察官決定權限范圍內的事項,通過對檢察官作出的決定性或有重大影響的法律文書進行核閱,采取提出意見建議的方式,加強對檢察官司法辦案的監督。核閱不改變檢察官辦案的司法責任,核閱人的意見建議僅供檢察官參考。實行這一制度以來,各院共核閱各類法律文書31083份,其中與檢察官意見不一致、提出意見的748份,占核閱總數的2.41%；檢察官采納核閱意見的653份,采納率為87.3%；共發現和糾正司法瑕疵3123個。通過健全完善監督制約機制,我們在精減內設機構、減少辦案層次的同時,做到了“兩個不能少”,即法定的工作程序不能少、應有的監督制約不能少,實現了提高司法效率與確保司法質量兩不誤。

六多措并舉確保改革期間隊伍穩定

機構整合后,如何妥善安排原來的部門負責人,是一個比較棘手的問題。為此,我們一是明確過渡期各院原經編制部門批準設立的內設機構和領導職數保留,原任內設機構領導待遇保持不變；去年7月,中政委在長春召開的全國司法改革推進會上,孟建柱書記進一步明確了內設機構改革后原有的編制、領導職數及待遇不核減,這就給基層院中層干部吃下了“定心丸”。二是主動為未入額的部門負責人解決職級待遇問題。在員額制改革中,全省基層院共有159名正副科(局)長沒有進入員額。目前,我們在各級黨委政府的支持下,已為43名(占27%)未入額科(局)長解決了職級待遇問題,較好地穩定了隊伍。三是積極引導入額部門負責人適應從“行政官”到“檢察官”的身份轉變。積極推進檢察官單獨職務序列改革,隨著這項工作的落實,檢察官等級直接與薪酬掛鉤,檢察官等級晉升不受行政職級的制約,基層院四級高級(相當于現在的副處級)以上檢察官總數可達到入員額檢察官的40%,打破了基層院檢察官等級晉升的“天花板”。同時,在檢察官績效獎金分配上,突出向基層傾斜和向一線辦案崗位檢察官傾斜的原則,促使那些原來擔任部門負責人的檢察官安心辦案,通過多辦案、辦好案彰顯其職業價值。

改革取得的成效及展望

通過全面推行基層院內設機構改革,海南省檢察機關收獲了意想不到的改革紅利:　

辦案力量更加充實。改革后全省基層院不再擔任部門負責人的151名檢察官直接投入一線辦案,促使優質司法資源向辦案一線回歸。

辦案效率不斷提升、質量保持穩。改革以來,審查逮捕辦案周期同比縮短7.38%,審查起訴辦案周期同比縮短17.44%,案件質量總體保持穩,捕后作存疑不起訴、法定不起訴及法院判無罪的人數比改革前同期分別下降13.13%、21.05%和11.11%。

部分檢察職能得到強化。特別是刑事訴訟監督職能整合后,法律監督力度更大、效果更好,全省監督立案件數、糾正偵查違法次數、刑事抗訴獲法院支持案件數同比分別上升120.69%、41.59%和22.22%。

司法公信力不斷提高。省“兩會”上,省檢察院工作報告的贊成率再創新高,為95.01%。去年6月省電視臺直播的黨風政風行風公開評價活動中,省檢察院的群眾滿意度為80.06%,在省直22家行政執法與司法機關中排名第一。在最已召開人民代表大會的23個市縣區中,有20個檢察院的工作報告獲得全票通過、17名檢察長全票當選,分別占總數的86.9%和76.9%。