“十三五”國家能源戰略規劃及影響分析

十八屆五中全會召開在即，本次會議主要議程之一是研究關于制定“十三五”規劃的建議。在經濟增長、轉型升級的關鍵時期，“十三五”規劃顯得尤為重要。

能源產業作為支柱行業，在國民經濟發展中舉足輕重。十三五能源戰略事關未來能源產業發展、生產布局，影響能源投資決策和管理運行。能源觀察獲悉，國家正在制定能源“十三五”規劃(含總體規劃、專項規劃、區域規劃)，能源發展戰略行動計劃(20142020)、能源安全發展戰略、能源生產和消費革命戰略(20152020)。

從期政府管理部門對外透露信息看，未來能源發展和改革的戰略導向基本明確能源消費總量控制、煤炭清潔高效利用、大力發展清潔能源、能源體制改革是主要內容。

一、實行能源消費總量控制

目前，我國能源戰略從保供給為主，開始向控制能源消費總量轉變。這意味著敞開式的能源生產和消費將受到控制，控制手段可以采取行政強制措施，也可以通過提高能源價格、減少補貼來實現。

反觀過去十年能源消費路線，“十一五”期間我國能源消費總量從2005年的23.6億噸標煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長率6.6%。按照能源“十二五”規劃的預期目標，能源消費總量控制在40億噸標準煤。在經濟下行、能源消費增速放緩的形勢下，這一目標有望實現。

有機構測算，如果在政策環境不變情景下，按照以往經濟發展路徑測算，2020年中國能源消費總量將達到54億噸標準煤左右，2030年將接70億噸標準煤。顯然這樣的增速不可持續，生態環境和國際環境也將承受巨大壓力。

控制能源消費總量主要是控制煤炭。國家將制定煤炭消費總量中長期控制目標，實行目標責任管理。已經明確的是，2017年，京津冀、長三角、珠三角等區域力爭實現煤炭消費總量負增長，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下;2020年力爭使煤炭占一次能源消費比重下降到62%以內，電煤占煤炭消費比重提高到60%以上。

能源消費控制直接影響未來能源項目建設和審批。直接表現為，鋼鐵、水泥、有色等高耗能產業發展將受到抑制;環渤海、長三角、珠三角新(擴)建燃煤機組建設將得到嚴格控制;煤炭過快增長的產量也將受到約束。

二、能源生產布局繼續西移

西部地區仍是我國能源生產的主要陣地。按照國家“五基兩帶”的構想，未來將建設東北、山西、鄂爾多斯、西南、新疆5大能源基地，發展核電及海2個能源開發帶。

煤炭開發“控制東部、穩定中部、發展西部”的總體要求，仍以14個大型煤炭基地為主。優先開發蒙東、黃隴和陜北基地，鞏固發展神東、寧東、山西基地，限制發展東部冀中、魯西、河南、兩淮基地，優化發展新疆基地。中部地區(含東北)保持合理開發強度，按照“退一建一”模式，適度建設資源枯竭煤礦生產接續項目。

油氣開發思路是提高陸上原油產量，鞏固老油田，開發新油田，加大低品位資源開發利用力度。同時開展頁巖氣和海洋油氣勘探開發“大會戰”。從重點開發區塊看，除海上資源開發外，塔里木、長慶、柴達木、川渝等中西部地區是未來勘探開發的重點。

三、重視清潔高效開發利用煤炭

不可否認，基于資源稟賦的原因，未來煤炭作為我國主體能源的地位不會改變。煤炭清潔高效利用將受到更高重視，國家能源局官員甚至提出，“要把推動煤炭清潔高效利用與發展清潔能源放在同等重要的位置”。

發電是煤炭清潔高效利用的主要方向。根據國家煤電節能減排升級改造行動計劃，新建燃煤機組供電煤耗低于每千瓦時300克標煤，污染物排放接燃氣機組排放水，2020年現役60萬千瓦及以上機組供電煤耗降至每千瓦時300克標煤。在最幾年，發電企業環保壓力將繼續加碼，環保投入在政策壓力下不得不增加。諸如超超臨界發電、大型循環流化床等高效、清潔發電技術也將得到推廣和支持。

除此之外，現代煤化工是煤炭清潔利用的方式之一，由此實現煤炭由燃料到原料的過渡。受環境保護、水資源約束等限制，國家在煤化工產業發展上始終保持謹慎態度，再者受現代煤化工技術所限，煤化工商業化和大規模發展預計短期內不會出現，作為戰略補充和技術儲備，仍然以穩健的項目示范為主。

四、水電、核電、風電、太陽能等仍將得到大力發展

在非化石能源占比20%的目標下，能源生產和消費“飄綠”進程預計加快。

根據相關規劃信息，2020年力爭常規水電裝機達到3.5億千瓦左右。2020年前重點開發雅礱江、大渡河、金沙江、瀾滄江等河流，2020年后重點開發怒江和雅魯藏布江。

按照堅持集中式與分布式并重、集中送出與就地消納相結合的原則，2020年，風電和光伏發電裝機分別達到2億和1億千瓦以上。風電價格與煤電上網電價相當，光伏發電與電網銷售電價相當。

由此可以測算，在2020年之前，風電年均新增裝機2000萬千瓦左右，光伏裝機年均1500萬千瓦左右。雖然受到棄風、棄光壓力，但從資源特征看，“三北”地區仍是未來風電、光伏電站的主要陣地。

隨著裝機規模的增加，未來清潔能源的發展不僅重視裝機規模的增加，而且注重并網消納能力的提高。為減少可棄風、棄光、棄水問題，未來電源、電網之間的統籌建設將得到重視，尤其是跨區域的電網建設投資仍是重點，以統籌能源生產和消費逆向分布問題。

盡管國內核電項目審批仍未解禁，但其發展地位不可替代。按照相關規劃，到2020年核電運行裝機容量達到5800萬千瓦、在建規模達3000萬千瓦，但前提是采用國際最高安全標準、確保安全。有研究認為，一個單位核電裝機相當于4個單位風電太陽能;核電裝機每減少1000萬千瓦，電力系統裝機增加約5500萬千瓦，系統總成本增加5890億元。

五、能源體制改革集中在油氣和電力領域

當前，我國的能源體制存在自然壟斷、行政壟斷等問題，市場競爭不充分。在能源價格管理上，政府對石油、天然氣、電力存在一定價格管制，市場在資源配置中的作用喪失，資源產品價格發生扭曲。

按照能源生產和消費革命要求，應還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。

未來，能源產品價格改革、能源領域壟斷改革、能源市場開放、政府職能轉變將是體制革命的重點。在能源行業中，電力和油氣面臨的問題較多，將是新一輪體制革命的重點領域，尤其需要關注電改九號文細則的落地及尤其改革方案的出臺。重點需要關注油氣礦業權準入改革、民資進入油氣領域改革;電網、油氣管網建設運營制改革;天然氣和電價市場化改革。

在政府監管方式上，改革預計集中在公開審批流程，改變審批方式，約束公權力，變事前審批為事后監管和服務等方面。